“共识型”决策模式

　　【原著节选】

　　《中国式共识型决策》

　　作者：王绍光等

　　基于新医改政策形成这个案例，上两节归纳出中国决策模式的两大支柱：“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制。我们把建立在这两个支柱之上的决策模式叫作“共识型”决策模式。

　　“共识型”决策模式到底有什么特别的地方？为了回答这个问题，就必须把这种决策模式与其他决策模式进行对比。我们可以用两个向度来划分不同的决策模式，一个向度评判决策的参与结构是“开门”还是“关门”，另一个向度评判决策的互动机制是“制衡”还是“磨合”。

　　集体领导模式的视角聚焦政府体制内部，尤其是政治体制金字塔的顶端，即最高领导群体。1980年2月29日，经过长达一年的公开讨论，中共十一届五中全会正式通过了《关于党内政治生活的若干准则》。“文化大革命”后制定的《准则》是一部凝聚了几十年党内政治生活正反两方面经验教训的党规党法，它明确规定，“集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”换句话说，中央政治局及其常委会也必须实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。的确，早在1927年5月，中共五大就提出“中央应该强毅地实行集体的领导，从中央、省委以至支部”此后，集体领导逐步变为实现党的领导的基本原则之一。1980年，邓小平在总结国内外社会主义国家政权建设的历史经验时指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。”

　　此后，集体领导模式一步步制度化起来，它至少包括以下五个要素：(1）党的各级领导班子（包括中央政治局）应当制定、完善并严格执行议事决策规则；(2）凡属全委会或常委会职责范围内决定的问题，必须由集体讨论决定，任何个人或少数人无权决定重大问题；(3）书记只是党的委员会中平等的一员，与其他委员不是上下级关系；(4）在讨论议题时，应允许委员们畅所欲言，充分发表个人意见，会议主持人应末位表态；(5）如需进行表决，实行一人一票，赞成票超过应到会人数的半数为通过。

　　既然有票决的成分，为什么还把集体领导制归为“磨合”一类呢？这是因为集体领导制下的票决有四个前提：(1）决策前要广泛征求意见，尤其是各决策参与方的意见和下级相关决策主体的意见，力求通过协商、协调达成一致意见，意见不一致的，一般不上会；(2）讨论决定重要事项之前，委员们之间应当进行充分酝酿，酝酿不成熟的议题不得提交会议讨论并决策；(3）讨论后，由会议主持人集中讨论意见，进行决策，只有需要表决的，才提请会议表决；(4）如表决时发现对重大问题有不同意见，且双方人数接近，除在紧急情况下必须按多数人的意见执行外，一般应当暂缓作出决定，待进一步调查了解、充分交换意见后，再提交下一次常委会讨论表决。这四个前提完全体现了“磨合”精神。

　　相对于个人高度集权、个人凌驾于组织之上的家长制模式，集体领导模式的优势相当明显，因为后者依靠的是领导集体全体成员的智慧和经验，而不是个别成员的智慧和经验。然而“集体领导”终归是个小圈子，如果这个模式仅仅意味着小圈子内部的集体决策，其优越性十分有限。更何况，中共所实行的“集体领导”本来就“不意味着仅仅依靠几个领导成员的个人智慧，而是通过每个领导成员广泛联系群众，反复调查研究，集中广大群众的聪明才智，充分反映他们的意见和要求”。因此，“集体领导”只是中国决策模式的一个重要特色，而不是这个模式的全部。

　　科层模式的视线从权力的宝塔尖下移至庞大的政府各部门。科层模式认为政策制定实际上是由政府不同科层机构，以及机构内的大小官员主导的，尽管依据正式法律与制度安排，其他决策主体理应发挥更大的作用。在这个模式中，决策大门紧闭，政府以外的主体对决策几乎没有什么影响。然而政府内决策主体之间存在着制衡机制，谁也无法独领风骚。

　　科层模式的经典著作是格雷厄姆·艾利森（Graham T Allison）的《决策的本质：解释古巴导弹危机》，内容是对古巴导弹危机期间各方决策过程的研究。该书初版印行于1971年，现在依然是决策研究的必读书，可见其影响之大。这本书的基本观点是，现代政府的权力分属于不同科层机构，不同的机构有不同的机构利益，它们在许多问题上的立场和认知不同，都希望充分行使各自的权力，因此机构之间时常产生冲突，国家政策的制定往往就是这种冲突和妥协的产物。

　　本书开头提到的“碎片化威权主义”实际上就是一种科层模式。对于这一点，奥克森伯格、李侃如在自己的研究中说得很清楚，他们是最早将科层模式引入中国政策研究领域的学者。李侃如后来与兰普顿主编的书的名字就是“后毛泽东时代中国的科层、政治与决策”。该书认为，与很多人的想象不同，虽然中国被冠以权威主义制度，最高层领导却并不能对决策进行全面控制。相反，决策过程充满了不同机构之间的竞争与冲突。用米勒（曾在美国中央情报局长期担任资深分析师）的话说，奥克森伯格、李侃如和兰普顿这些人在中国决策过程中看到了“不稳定的、破碎的、不固定的美国制度”的影子。

　　作为一种分析框架，科层模式的确可以解释美国和中国决策过程中的部分现象。这种模式也许还部分地适用于其他许多国家，但它的适用性无论在哪个国家都是部分的，因为它低估了科层机构以外决策主体（如最高领导）以及其他决策参与者（如有组织利益团体、公众、智库）对政策形成过程的影响。

　　多元模式弥补了科层模式的这个弱点，其视线不再仅仅放在政府内的决策主体上，还移向那些影响决策的社会势力。也就是说，在多元模式看来，决策的参与结构是多元的，在开放的政治市场上，个人、利益集团、政党相互竞争；决策主体也是多元的，各决策主体相互制衡。相互竞争的外部参与者作用于相互制衡的内部决策主体，公共政策就是竞争与制衡交互作用、达至均衡的产物。

　　多元模式最早是由三位担任过美国政治学会会长的学者在20世纪五六十年代提出的，他们分别是大卫·杜鲁门（David B Truman）、罗伯特·达尔（Robert A Dahl）、查尔斯·林布隆。 随后，一大批美国政治学家开始运用这个模式分析美国政治。不过，这个模式在60年代民权运动与反战运动的背景下遭遇激烈批判，被认为无法解释美国政治。有意思的是，正是在60年代中后期、70年代初期，有人开始把这个模式套用在苏联东欧研究上。这种套用红火了短短几年，到70年代中后期的苏东研究中，人们对此已产生普遍的质疑。尽管如此，80年代，西方学者又把多元模式搬到了中国研究领域但很快受到强烈的批评。 近年来，一些中国本土学者也开始从多元模式的视角研究中国政策制定过程。

　　需要指出的是，仅仅指出有多种势力影响决策并不一定是多元模式。多元模式的独特之处在于它认定：(1）所有人都可以组织起来影响决策；(2）所有人都有多重属性，在不同时段、不同议题上，他们可以分属不同利益集团，不同的人总可以找到利益重合的地方，因此利益集团之间不是决然对立的；(3）所有人都可能参与影响他人的决策，也可能被他人参与的决策所影响，因此精英与大众之间没有鸿沟；(4）利益集团之间的竞争最终会达至均衡状态，政策是其结果；(5）没有任何政治势力可以左右所有领域的决策过程，因此社会上不存在统治阶级。 基于这些假设，多元模式的“开门”方式只有一种，即坐等有组织利益团体“闯进来”参与决策过程；多元模式的互动机制也只有一种，即通过竞争达至均衡。

　　王绍光

　　1954年生于武汉，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授，清华大学公共管理学院长江讲座教授，重庆大学高等研究院学术委员会委员，著名政治学家。1982年获北京大学法学学士学位，1984年获美国康乃尔大学政治学硕士学位，1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990—2000年任教于美国耶鲁大学政治系。