国际城镇化进程对中国的启示

　　城镇化水平是现代化程度的重要标志。国际城镇化发展规律表明，当人均GDP达到3000美元、城镇化率超过50%时，就到了城镇化加速发展时期。从人均GDP看，2012年中国人均GDP为38354元人民币，按照当年汇率6.2855计算，2012年中国人均GDP达到6102美元，城镇化率达到了52.57%，具备了加快推进新型城镇化的客观基础和条件。

　　30多年来，支撑中国城镇化进程的主要是工业化，而工业化之所以能如此迅猛地推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资。但是，这两个要素在未来都会发生较大的变化，中国城镇化战略到底要靠什么动力实现持续发展将成为摆在我们面前的战略性议题。

　　世界主要国家城镇化发展历程与经验教训

　　联合国发布的报告显示，2010年全球城镇化率首次超过50%，这标志着一个世界城镇化时代已经来临。城镇化的作用根本不在于扩大内需，而在于通过城镇化的规模经济效益，以及城市的分工协作带来要素集聚效率的提高。从资源集聚、产业分工以及效率提升的角度看，世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思。

　　产业集群推动美国高水平城镇化 美国是世界上城镇化发展水平最高的国家之一，85%以上的人口住在城镇。据美国人口调查局的最新数据，美国30万人口以上的大城市有13个，20万人口以上的城市有78个，10～20万人口的城市有131个，3～10万的有878个，数千至3万的小城市(镇)超过3.5万个。从数量上看，中小城镇占主导；从聚集度看，大城市占主导。

　　美国城镇化进程与科技革命和工业化进程密切相关。19世纪中期开始，美国广泛引入欧洲的先进技术和设备，大大加快了工业革命的步伐。工业革命的蓬勃开展带动了农业现代化进程，显著提升了农业劳动生产率，为大批农业劳动人口向城镇转移创造了条件，农产品的大量出口，也为城镇化初期的资本积累做出了重要贡献。与此同时，国际移民在很大程度上解决了城镇化面临的劳动力不足问题。不仅如此，国际移民中工人占比接近50%，专业技术人员占比约25%，给美国带来了先进的冶铁、纺织、炼油和其他工业部门的知识和技术，对美国的工业化和城镇化发展起到了不可低估的作用。

　　上世纪70年代以来，在工业化和城镇化的同步推动下，美国在空间布局上逐步形成了以产业集聚为中心的十大城市群，即波士华城市群、北美五大湖城市群、夏兰大城市群、南加州城市群、多布切斯特城市群、北加州城市群、南佛罗里达城市群、达奥斯汀城市群、休奥尔良城市群、卡斯卡迪亚城市群。

　　日本实施产业政策主导下的城镇化战略 日本土地资源有限，实施政府主导下高度集中的城镇化发展战略，紧密结合工业化进程，对少数几个都市圈实行优先集中开发，在一定的区域内发展由核心城市主导的城市群。日本在1961年颁布了《促进不发达区域发展法》，1962年颁布了《促进新工业城市建设法》，统筹建立一个连接东京湾、依势湾和大阪湾的60公里长的特大城市群地带。与此同时，政府着力发展以京叶工业地带、阪神工业地带、东海工业地区以及广岛、北岛的重工业和化学工业地区为主体的太平洋工业地带。工业化水平的迅速提高，促使城市为农村剩余劳动力提供了大量就业机会，加快了农户转移速度，城镇化进程快速推进，形成了东京、大阪和名古屋三座大城市以及首都圈、中京圈和近哉圈三大都市圈。

　　在日本工业化和城镇化同步推进的过程中，中小企业的快速发展发挥了重要作用。在上世纪50～70年代，日本中小企业数量从大约30万增长到50多万，吸纳就业人员超过300～500万。除了通过产业政策推动工业化发展并进而推动城镇化进程之外，日本政府对城镇化的干预主要通过国土资源的合理规划，走集中型城镇化模式，节约土地资源利用。日本从1960年开始先后制定了5次全国综合开发计划，不断调整国家产业布局和基础设施建设安排，大力发展轨道交通和公共交通，促进城镇化在一定区域内的快速发展。

　　韩国靠城镇化成功跨域“中等收入陷阱” 韩国是少数成功推进城镇化进程，并借此跨越“中等收入陷阱”的新兴经济体。1960年，韩国的城镇化率仅为35.8%，而1990年这一数字升至82.6%。在韩国经济快速增长、城镇化进程有序推进的过程中，政府实行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的发展战略，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。

　　韩国从上世纪60年代以轻纺为主的出口导向战略，到70年代致力重工业发展，使得东南沿海的汉城、釜山、仁川、大邱等城市的工业产值在1975年达全国工业产值的66.2%，工业的地理分布严重失衡。基于此，韩国政府从60年代末开始致力于减少和控制布局失衡。经过若干实践，于1983年发起“农村工业园区”计划，通过一系列政策促进农村工业园发展，即限制对大中城市的工业开发活动，促使资金投向农村工业园区；给予农村工业化信贷和税收支持；拨出专款推动工业园区基础设施建设；政府主导并鼓励民间团体和企业提供各类各级技术培训。可见，韩国农村工业化既有城市工业向农村地区的扩散，也有农村地区传统工业成长，“城市工业扩散”和“农村自生”交替混合。

　　拉美国家缺乏产业支撑导致“过度城镇化” 拉美国家有超前城镇化的倾向。二战前，拉美国家的工业化率和城镇化率普遍较低，大多在20%以下。二战后，工业化率变化不大，但城市率快速发展，农村人口在短时间内以爆炸性速度进人城市。到2010年城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。大城市人口占比提升较大。

　　造成这一局面的主要原因，一方面是工业化落后于城镇化，两者缺乏协调发展。多数拉美国家长期实行进口替代的工业化战略，放弃了比较优势，城市发展与国内经济的联系较弱，导致工业化发展不足。拉美国家的工业化平均水平目前只有30%左右，工业吸纳劳动力的能力十分有限，劳动生产率提升缓慢，大量进城农民无法在工业中就业，而只能进人低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业，附加值低，无力在结构和质量上持续发展以支撑城镇化。与此同时，大量农村人口涌入城市但没有相应的就业，形成城市中的贫民窟，导致“过度城镇化”。

　　中国城镇化进程存在的主要问题与挑战

　　我国正处于城镇化快速推进时期，从2001～2012年，我国城镇化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24个百分点，远高于1978～2000年年均提高0.86个百分点的平均水平，更高于改革开放之前年均提高0.28个百分点的平均水平，即我国仅用30多年时间就达到英国200年、美国100年和日本50年才能实现的城镇化水平。

　　然而，与发达国家城镇化进程相比，我国存在着许多城镇化的困扰与困境。

　　经济发展模式粗放，产业结构效益和城镇化效率呈现“双低效”特征 当前，我国产业结构方面的问题主要不是各层次产业之间比例的高低，而是由产业的发展方式粗放和发展质量低下引发的相关问题。产业发展方式粗放主要表现为高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率等方面，这些问题在我国各产业部门中都有不同程度的反映，而尤以重化工业部门更突出。与此同时，我国城镇化模式也同样存在粗放问题，集中表现为土地城镇化远快于人口城镇化，“圈地”、“造城”等现象相当普遍。2000～2010，我国城镇建成区面积扩张64.45%，而城镇人口仅增长45.9%，城市规模扩张明显大于城镇人口集聚；2011年全国城镇化率达到51.27%，而城镇户籍人口占总人口比例只有35%。可见，统计上的城镇化率比实际城镇化率“虚高”了16.57个百分点。

　　事实上，产业结构效益与城镇化效率的“双低效”紧密相关。产业经济效益低减少了城镇财政收入和居民收入，使城镇建设资金来源受到很大约束，直接造成城镇基础设施、公共服务设施等方面的“欠账”，进而降低了产业发展对城镇建设的支撑作用，城镇化效率也因此难以提高。同时，城镇化效率低又反过来加大了产业发展成本，影响其产业经济效益，使城镇政府经济负担加重。

　　城镇化布局和形态不尽合理，产业集聚和产业带动能力总体不强 一方面，在进入工业化中期阶段以后，我国工业重型化趋势越来越明显，特别是进入新世纪以来，重工业在工业总产值的比重迅速提高。随着工业结构的重型化，工业资本密集程度快速提高，单位资本带动就业的能力快速下降。快速推进的重型工业化将会对农村剩余劳动力转移及第三产业和城镇化发展产生不利影响。另一方面，资源要素过于集中于大城市和特大城市，城市建设过于注重规模扩张，人口和产业集聚能力并未相应提高，规模效应难以形成，带动国民经济产业结构调整以及吸纳农村劳动力就业的能力不能得到充分释放。

　　“半城镇化”社会代价过高，过度依赖“人口红利”的城镇化难以为继 我国的“半城镇化”指的是2亿多进城的农民工实现了职业转换、地域转移，但没有实现身份的转变，“半城镇化”严重影响了我国城镇化质量，城镇化发展潜力受到削弱。相关调研报告显示，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口）市民化所需的公共支出成本共约8万元。其中，远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元。“半城镇化”导致的过高社会代价甚至超出了农村劳动力廉价所带来的收益，过度依赖“人口红利”来推动城镇化的发展不可持续。

　　由政府主导、行政化推动，忽视产业基础对城镇化发展的内在支撑 发达市场经济国家的城市化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划，这是我国城镇化与发达国家最主要的区别。一味地依赖行政主导，忽视市场机制的作用，容易导致地方领导片面追求表面政绩，助长粗放型城镇发展和经济增长，使本来应该由产业发展推动的城镇化，变成行政手段主导下的“土地城镇化”。

　　以产业集聚为基础的城市群应成为城镇化主体

　　结合发达国家城镇化发展过程中的经验和教训，反思中国城镇化模式的种种现实挑战，我国应在城镇化发展战略中进行战略创新和科学路径的顶层设计。

　　把发展城市群放在推进城镇化的核心位置 城市群作为未来城镇发展和布局的主要形态，是由我国城镇发展现状决定的，也符合未来产业发展布局和区域分工的实际需要。经过多年发展，我国已经形成了数量众多的中小城市或城镇，大城市发展也初具规模。未来的城镇化更多是强调人的城镇化而不是土地的城镇化，这要求更加紧凑和集约型的土地使用和城镇布局，更紧密的城乡间产业关联和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就业机会和持续创造就业的能力。因此，未来的城镇化既不是简单侧重于发展大城市，也不是侧重于发展中小城市和小城镇，而是着力发展以大城市或特大城市为核心、中小城市错落式分布、兼顾城乡发展、兼顾产业合理布局、保证高效通勤的城市群分布。要着力打造“国际性大都市”、“世界性城市”为依托的城市群和城市带，这种城镇化的空间组织形态由现代化的交通连接，在不降低大城市的规模经济和集聚效应的同时，又能够防止单个城市过度扩张带来的“城市病”；相对集中的布局，还可以避免分散型城镇化带来的土地浪费，确保粮食安全，保护土地和生态环境。

　　围绕城镇功能创新，提高基础设施规划水平 加大投入力度，不断完善城镇道路、供排水、供热、燃气、信息、公交、园林绿化、污水处理、垃圾处理及防灾等基础设施。大力推进以高速公路、铁路、机场、港口、水利为重点的新一轮基础设施建设，突出综合交通大通道、大枢纽建设和铁路网建设，完善连接各中心城市和经济密集地区的便捷、安全、高效的综合交通网络体系。

　　要充分考虑地区差异，发挥区域比较优势，形成错位发展 我国经济发展和城镇化进程存在明显的区域差异，这决定了未来推进城镇化的路径选择方面，具有多样性的特征。在实践中要因地制宜，认清并发挥好各地的比较竞争优势，合理有序推进城市群建设。例如，东部沿海区域已经步入工业化中后期，资源供给已现紧张局面，劳动力等生产要素成本显著提高，第三产业优势显现，大城市和城市群发展初具规模。因此，东部地区的城市群发展应当侧重于健全已有大城市的功能，大力发展周边中小城市和小城镇规模，完善卫星城市的配套服务功能，促进制造业转型升级，努力发展高附加值产业和高端服务业，推进产业结构向产业链和价值链的高端攀升。比较而言，中西部地区城市群发展则应注重优先发展中心大城市，利用自身的成本优势，努力培育制造业竞争力，承接东部沿海地区的产业转移，分阶段发展中小城市。

　　文／张茉楠 中国国际经济交流中心副研究员

　　（栏目主编吴小夫／韩莲）

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