欧盟与美加牛肉贸易激素争端

　　案例简介

　　美国和加拿大与欧盟关于肉牛激素使用和贸易限制的争端前后持续了整整30年，从1982年就已经开始，到2012年才基本解决。争端的背景则可进一步追溯到20世纪50年代美国开始将内生人造生长激素用于养牛。当时继美国之后，加拿大等国也开始效仿美国的做法。到20世纪70年代，包括法国在内的一些欧洲国家也在用激素刺激肉牛生长。这些做法最初并没引起太多注意，但1981年较早时候发布的一份报告打破了先前的沉寂。这份报告指出，意大利儿童因食用进口含激素食品出现了乳房过大的现象。此事引发了欧洲社会对健康安全的担忧，有人担心含生长激素的食品可能导致癌症、神经系统紊乱和其他疾病，一些消费者举行了针对来自使用激素国家的进口食品的抵制和抗议活动。

　　1981年7月，欧洲理事会颁发了禁止对肉牛使用激素的安全指令（81/602号），规定各成员国必须在1982年8月7日前制订出具体法规，禁止使用含激素添加剂饲养牲畜，禁止屠宰和销售此类牲畜及其制品。在颁布禁令的同时，欧共体也组织了一个由22名顶尖科学家组成的科学工作组寻找科学依据。这一禁令遭到美国和加拿大的坚决反对。后者认为，禁令是“借技术标准之名，行贸易保护主义之实”。1982年科学工作组发布的中期研究报告没有发现使用激素的有害反应。1985年12月31日，欧委会再次颁布了禁止使用内生激素的法令，完全禁止使用人造激素，只允许治疗和畜牧学研究有个别例外。1987年8月，科学工作组最终报告出台，依然认为所研究的人造激素是安全的。GATT曾于1989年协调解决这一争端，但最终不了了之。

　　1995年WTO成立后，各方就此争端提起的诉讼涉及5个错综复杂的案件。1996年1月26日，美国首次向WTO起诉欧盟（欧共体于1993年被欧盟取代）（DS26）。作为回应，欧盟在同年4月18日针对1987年12月24日美国总统令（No.5759）提起诉讼（DS39），指控其提高进口欧盟产品的关税。1996年7月28日，加拿大也就欧盟禁令向WTO提起诉讼（DS48）。

　　1997年8月18日，DS26专家组和DS48专家组发布报告认为欧盟违规。欧盟于1997年9月24日请求复议。1998年1月16日发布的复审报告对专家组报告的大部分观点和结论予以支持，只是做了一点微小调整。1998年4月8日，欧盟申请仲裁，但依旧没能获得支持，只好接受裁决。

　　之后，由于美国和加拿大对欧盟执行裁决不满，争端又起，并且进一步升级。1999年4月28日，欧盟表示难以在规定期限（当年5月13日前）执行裁决。美国和加拿大很快（1999年6月3日）请求授权报复。欧盟则以在无激素牛肉中查出禁用激素为由重新恢复禁令，同时请求对美国和加拿大的报复要求进行仲裁。1999年7月12日发布的仲裁报告原则上支持美国和加拿大的立场。两个星期后（1999年7月26日），美加正式获得报复授权。欧盟遭到制裁的产品包括猪肉、牛肉、鹅肝、奶酪和芥末等，制裁措施是对这些产品征收100%的惩罚性关税。

　　到了2003年10月，欧盟称其已按要求修改了先前禁令，要求美加取消制裁。与此同时，欧盟也向WTO提交相关研究报告，证明所研究的睾酮、孕酮、醋酸、玉米赤霉醇、雌二醇17贝塔和醋酸甲地孕酮等6种激素中（前5种有国际标准，最后一种没有），雌二醇17贝塔是致癌物，即使肉类中只有少量残留，也会导致恶性肿瘤发生，而儿童是最容易受到影响的人群。

　　欧盟2003年11月7日出台的新指令（2003/74/EC）根据上述科研报告永久性禁用“雌二醇17贝塔”，其余5种促生长激素被列入暂时性禁用行列，从2004年10月起执行。美加两国认为欧盟新指令依旧缺乏科学依据或对其依据表示怀疑，认定欧盟并未充分执行裁决。2003年12月1日，欧盟认为美国可请WTO进行多边裁决，美国则让欧盟申请启动。就这样推来推去也就不了了之。最后美加两国在2004年继续制裁，此行为又遭到欧盟诉讼。

　　2004年11月8日，欧盟诉美国（DS320）和加拿大（DS321）持续对欧制裁。争端解决机制于2005年6月5日成立专家组，但专家组报告到2008年3月31日才发布。按专家组的话说，案件过于复杂，牵涉到管理和程序问题，以及复杂的科学问题，根本没办法在6个月完成报告。审理工作一拖再拖，因而错过了2006年3月、2006年10月、2007年6月、2007年10月几个承诺的发布日期。这份盼望已久的报告初步裁定美国、加拿大败诉。然而，控辩双方对此报告都不满意，均要求复议。复审报告也没能按期完成。2008年10月16日发布的复审报告推翻了先前的某些裁决，但对大部分还是予以支持。

　　2008年12月22日，欧盟主动提出与美加两国磋商，相关谈判继续进行。2011年3月17日，欧盟和美、加分别达成谅解备忘录。美加同意解除对欧盟部分产品制裁，欧盟同意增加不含激素牛肉进口配额。2012年3月14日，欧洲议会通过了增加进口美国和加拿大不含激素牛肉进口配额的提案，牛肉争端才算解决。

　　主要分歧抗辩

　　围绕本争端抗辩的主要依据是WTO成员1994年签署的《关于卫生和植物卫生措施的WTO协议谅解书》（简称SPS协议）。该协议明确规定，进口检验检疫措施有三个必备条件，一是必须有科学依据；二是必须限制在一定限度内；三是不得造成歧视或构成对国际贸易的变相限制。据此可见，美国、加拿大与欧盟牛肉争端的焦点其实就是两个，一是使用激素的牛肉是否安全，也就是SPS协议规定的科学依据；二是欧盟针对含激素牛肉及其制品发布的禁令有没有违规，也就是SPS协议规定的后两个条件，即限度是否合适及是否造成歧视。本争端涉及的几个案件中，安全性是采取任何措施（保护或报复）的前提，也是影响案件审理和裁决的关键。控辩双方之所争执不休且难以达成共识，争端解决机制的裁决之所以一次又一次难以出台，且做出的裁决又难以服众，根本原因就在于“科学依据”严重缺乏，且相关争议没有定论。

　　对欧盟来说，如果进口牛肉对健康没有损害，即安全性没有问题，无故采取贸易保护就肯定违规。如果进口产品的安全性确有问题，那就要看问题的大小和影响的程度，以及所采取的限制措施是否适当。如果措施适当就不算违规，措施过度就肯定违规。对于美国和加拿大而言，如果牛肉的安全性没问题，就可以理直气壮地对欧盟的进口禁令实施相应的制裁。如果牛肉的安全性确有问题或者可能存在问题，那就要看所采取措施是否适当。如果措施适当，就不能采取反制措施；如果禁令过度，就有权要求其改正，或在对方拒绝改正的情况下请求授权报复。

　　在DS26和D48两个案件中，美国和加拿大诉讼的内容基本一样，都认为欧盟违反了1994年关贸总协定（GATT1994）第三条（国民待遇）和第十一条（普遍取消数量限制），违反了SPS协议2（基本权利和义务）、3（协调）和5（风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定），同时也违反了TBT协议2（中央政府机构制定、采用和实施的技术法规）。加拿大还认为欧美违反了TBT协议5（中央政府机构的合格评定程序）和农业协议4（市场准入）。这两个案子经过了专家组的裁决后，又经历了一次复审和两次仲裁。1997年9月18日发布的专家组报告主要是依据SPS协议做出的，认为欧盟的进口禁令违反了SPS协议3.1（各成员应根据现有的国际标准、指南或建议制定卫生与植物卫生措施）、5.1（应对人类、动植物生命或健康风险评估并考虑有关国际组织的风险评估技术）和5.5（应应用保护水平概念的一致性，避免对国际贸易的歧视或变相限制）。1998年1月16日发布的复审机构的报告认定欧盟违反5.1的专家组裁决，推翻了违反3.1、5.5的结论。

　　1998年4月8日欧盟提出“合理期限”仲裁请求，获得15个月合理执行期（1998年5月29日发布的仲裁报告）。1999年6月3日美国和加拿大提出的制裁报复请求，获得部分授权。1999年7月12日发布的仲裁报告给予美国和加拿大部分授权的主要理由是，欧盟未能按要求提供风险评估。

　　在DS320和DS321两案中，欧盟指控美国和加拿大违反了WTO多项规定，后经过争端解决机制专家组审议和复审。复审报告指出了专家组报告存在瑕疵，推翻了其中的一些裁决，还特别指出专家组在两名科学家的任命上没遵守DSU第11条（专家组的职能）的规定进而影响了司法独立和专家组的公平裁决，侵犯了欧盟的正当权利。最后，争端还是通过各方磋商谈判才得到解决，结果还是有限度的妥协：美加解除部分制裁，欧盟增加不含激素牛肉进口配额，依旧把含激素牛肉拒之门外。

　　在牛肉争端抗辩过程中，还有几件法律抗辩之外的事情影响了抗辩双方的立场和态度，对争端的最后解决产生了重要影响。在1984年北海保护的国际会议上，有学者提出了“预防为主”原则。这一观点对欧盟针1985年对含激素牛肉及产品发布进口禁令产生了很大影响，以后还进一步影响到其对转基因食品的态度。1986年英国出现的疯牛病也加剧了民众的恐慌心理和对含激素食品的抵制，对争端解决产生了影响。之后GATT于1989年试图介入并解决争端，结果也无功而返。此外，1999年欧洲维权人士在西雅图WTO部长会议期间举行抗议活动，以及2000年美国政府允许其贸易代表对列入贸易制裁清单的产品实行“循环制裁”，也都对谈判造成了不同程度的影响。与上述具体事件相比，欧盟持续进行的人工激素安全性科学研究在整个争端的解决过程中发挥的作用更大，尤其是2003年完成的研究报告更是直接成为新指令发布的重要依据。

　　裁决评价启示

　　含激素牛肉争端堪称WTO的经典案例。该争端持续几十年，经历了争端解决机制提供的所有外交和司法程序，从双边磋商到起诉抗辩，从专家组报告到上诉机构裁决，再到仲裁庭裁议。争端涉及到相互牵扯又相对独立的5个案件，有些裁决反复进行了多次，控辩双方始终不能达成共识，裁决机构也经常难以做出决断。究其原因，根本问题恰恰是“科学依据”不足。

　　科学性问题纠缠不清，定量风险评估缺乏，使得控辩双方都不能提供激素无害或有害的足够证据，始终无法达成共识，也致使争端解决机制经常难以做出裁定。这一核心问题没有定论，直接导致有关法律问题变得乱七八糟，有点让人摸不着头脑。欧盟1996年在DS26和DS39专家组报告裁定其违规后提出的上诉指出，起诉方有义务承担对相关争议的举证，以证明使用激素安全且没有风险。上诉机构终裁认为，美国和加拿大确实有责任在起诉时就自己的观点提出事实上和法律上的论据，但一旦立案，举证责任就转移到了应诉方，也就是说，欧盟有义务就含激素牛肉及其产品有害健康的观点提供证据。这分明是法律诉讼过程中的扯皮和狡辩。

　　各方之所以就举证责任问题推来推去，恰恰是因为任何一方都拿不出令人信服并能让各方接受的科学依据。本案的裁决中，无论是专家组报告，还是复审和仲裁报告，不时会给人一种躲躲闪闪、绕来绕去、含糊其辞的感觉，一些裁决也似乎难以明说，结论又有点不痛不痒。至于“合理期限”的批准和“合理报复”的授权，则更真有点难为那些专家和裁判们了。针对美国和加拿大分别提出报复申请，争端解决机制支持了美加的立场，但最终的授权也对美加提出的报复清单打了折扣，授权美国的金额是申请金额的一半多一点（57.9%）；授权加拿大的金额是1130万加元，不到申请金额的六分之一（15.1%）。

　　然而，不管谁是谁非，我们也应该对欧盟坚持不懈寻找科学证据的精神予以充分肯定。欧盟这样做当然是为找到更多有利于己的证据，但单纯就欧盟研究小组能够发布不利于己而有利于敌的研究报告来看，这种尊重科学的精神和态度也不免令人肃然起敬，因为这对欧盟来说等于是自打嘴巴，不容易做到。欧盟2003年新指令就算有实行贸易保护的意图，也还是比较适度的，有研究报告为依据，比较容易赢得支持和同情。比较而言，美国和加拿大对欧盟“借技术标准之名，行保护主义之实”的指责，就显得说服力不够。

　　从本争端的整个抗辩和裁决过程中，我们也可以看出，争端解决机制作为国际贸易争端解决的最权威机构，肩负着维护国际贸易自由和公正的神圣使命，既不能不对起诉方的合理诉求予以积极回应，又不能不考虑被诉方的实际困难和感受，所以有时候不得不采取“和稀泥”的办法，在努力为胜诉方伸张正义的同时，也给败诉方留足面子，其含糊其辞背后确有难言之隐。虽然牛肉争端经过几十年的争斗、磋商、斡旋和裁决，最后算是基本解决了，但从整个过程和最后的结果看，争斗只不过是暂时平息，有关争议还将继续，随时有可能再次出现由此引起的诉讼和抗辩。

　　通过了解本争端涉及的技术问题，我们还进一步认识到，技术标准的制订是一个漫长的过程，贸易伙伴在这一过程中由此产生一些摩擦和争端也在所难免。目前国际公认的技术标准还很有限，制订更多的国际标准还任重道远。标准的制订不仅要有科学依据，还要符合社会文化伦理，甚至风俗习惯。在争端中，各成员间达成共识很难，制订被各方接受的国际标准更难。

　　本案中有一个细节值得注意，那就是美国的“循环制裁”措施。这一做法既不违反金额等值的规定，也没有被相关法律所明文禁止，但对制裁效果的影响却非常显著。循环制裁的具体做法是，美国贸易代表挑选那些最能够伤害对方而不是自己的产品作为适用产品，从中找到税率合适的产品，并将这些产品列入报复清单，然后再对清单上的产品选择性地进行制裁，每6个月循环一次。这一做法可以说是美国的一项重大发明。

　　有人说这个过程更像是艺术而不是科学。虽然循环制裁不是专门针对美欧牛肉贸易激素争端出台的，但对欧盟相关企业造成很大的心理压力。对那些产品已被列入制裁的企业来说，这意味着他们很快就会摆脱制裁；而对那些产品已被列入清单但还没有被制裁的企业来说，却可能成为下一轮制裁的对象，这可能比遭受制裁还难受。美国后来没有使用循环制裁措施，但也不能说以后也不会使用。对此，我们不仅需要研究，也应有所防备。

　　文／郝红梅 吕博等商务部研究院

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