英美公共部门绩效管理发展历史及启示

　　【摘要】在市场经济条件下，随着以追求企业经济利润为主转向以追求社会效益为主的“新公共管理运动”的广泛开展，公共部门绩效管理应运而生并得到广泛应用。它在改善政府公务人员工作效率，提升政府形象，构建组织文化方面发挥不可替代的作用。近年来公共部门绩效管理越来越被受到重视，然而不知史是研究不好一门科学的，本文主要回顾英美公共部门绩效管理的发展历史，对其进行分析，借鉴西方发达国家的宝贵经验，逐步提高我国公共部门绩效管理水平，促进我国公共部门绩效管理体系的逐步完善。

　　【关键词】公共部门 绩效管理 发展历史

　　一、英美公共部门绩效管理发展实践

　　（一）英国公共部门绩效管理发展历史

　　1968年最早出现在英国，当时各个部门的整体生产率指标被英国的国内税务局、王室土地监督局以及就业局发布，并制定各种绩效指标来指导下属部门工作。绩效评估局限于输入和产出易于识别和调整的执行功能，直至20世纪80年代以后，为了改进政府绩效、提高行政效率，英国的撒切尔政府、梅杰政府和后来的布莱尔政府才陆续施行各种改革措施革来推广和普及组织绩效评估。

　　1.第一阶段：20世纪70年代末至80年代中后期。绩效管理主要追求效益和产出的最大化，对财政上面临的困境提出方案。（1）雷纳评审：1979年首先任命雷纳为其效率顾问，成立效率小组直属于内阁办公厅，首要任务是全面的调查、审视和评价中央政府各部门的运作情况，拟定提高组织经济和行政效率水平的具体方案，概括有三点：对某一特定政策或活动进行考察，即使是平时例行的事务；对发现的问题提出解决方案，并提出建议；监督检查已达成共识的解决方案和改进措施。这一评审重点在于追求金钱的价值，在保证效率和服务质量的前提下，大幅度削减开支，同时也持续数年，是英国非常重要的公共部门改革成果之一。（2）部长管理信息系统：运用部长进行有效的监督和管理，让部长知道部里面的人正在做的事情、主要负责人以及完成情况等。部长管理信息系统是融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而设计的信息搜集和处理系统，是一种重要的管理工具。它随后在某些中央政府部门和地方政府部门中得到广泛的应用，并直接导致了财务管理新方案的出台。（3）财务管理新方案，财政部于1982年5月颁布，主要特征有：第一，高层管理系统，即要围绕部内的层级结构，建立全方位的信息网络；第二，目标陈述，包括目标的界定，多重目标的排序，目标具体化而形成的可测定的指标等；第三，绩效评估，包括经济效益和效率几方面，涉及成本与投入，投入与产出，产出与客观效果之间的关系；第四，分权与权力下放，是财务管理方案最主要的特征，采取财务分权形式，改变了传统的工作关系，实现财权、人权与责任的统一，有助于提高他们的成本意识和效率意识。

　　2.第二阶段：20世纪80年代末至今。以质量和公共服务为主要内容，三项重大事件推动了这一时期公共部门绩效管理的发展历史：（1）下一步行动方案，1988年由伊布斯领导的效率评审小组向首相提交了著名的《伊布斯报告》，指出政府部门相同的组织结构，公务员内部统一的层级、工资制度、晋升程序等已不适合新形势发展，要求加速改革，建议在部门内部设立“执行机构”，并提出新的机构设置指导原则，要求核心部对执行机构的运作进行监督、协调和“适距控制”，伊布斯报告主张政策与执行职能的分离，其影响是深远的。（2）公民宪章运动，1991年，梅杰接任英国首相后便发动了“公民宪章”运动，要求所有公共服务机构和部门制定宪章，内容和实施时间可灵活安排，但设计必须依据以下指导原则：一是明确的服务标准；二是透明度；三是顾客选择；四是礼貌服务；五是完善的监督机制；六是资金的价值。在梅杰政府的有力推动下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况效率和质量，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。（3）竞争求质量运动，“公民宪章”发动四个月后，梅杰政府又发表了《竞争求质量白皮书》要求提高服务质量和顾客满意度，政府管理活动通过市场来检验，做出考核和评估。引入竞争机制，竞争出质量，竞争出效率，竞争机制的引入与完善是提高公共服务水平和质量的根本之道。扩大竞争的实质就是引入私营部门的经营原则。为此，所采用的主要方法是：私营化引入竞争；打破垄断，鼓励竞争；政府干预，维护竞争；市场检验，激励竞争。竞争求质量运动可以说是公共部门绩效管理竞争观念的进一步确立和竞争机制制度化的尝试。

　　（二）美国公共部门绩效管理发展历史

　　1.第一阶段（20世纪70年代～80年代末）。1973年，尼克松政府建立以经常化、系统化、规范化的公共组织绩效评估系统为目标的“联邦政府生产力测定方案”。1974年，为了对所有公共机构的主要工作进行成本一效益分析，福特总统成立一个专门机构。1985年成立反对官僚主义“浪费”的格雷斯委员会调查私营部门的成本控制，减少政府内部的浪费和滥用现象，并审查政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。这一时期联邦政府规章条例的增长率明显增加，政府规定的文牍工作时间大量减少。

　　2.第二阶段（20世纪90年代至今）。1992年美国副总统戈尔负责的“国家绩效评估委员会”成立，并向国会提交名为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好并且花费更少的政府》的报告，戈尔和他的委员会主张在政府系统中减少不必要的程序和繁文缛节，要求建立统一的赏罚分明的考评标准，并提出了具体的四个原则，同时又要体现公平统一的权威性。

　　1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，要求联邦政府各部门制定绩效战略规划，年度绩效规划以及年度绩效报告等，采用目标管理的方法明确各自的工作目标，提供量化的绩效考核标准检测各部门的工作情况。该法案在公共部门的程序、效率、效果等标准上都做了明确规定，其中涉及投入产出、效益产出以及生产力测定等重要指标，在美国绩效管理改革历史上有重要作用。

　　1994年9月，国家绩效评论委员会专门出版了《顾客至上，为美国人民服务的标准》专集，分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况，告诉社会与公民，政府应该干什么，正在干什么，将要干什么，这实际上是公共选择学派官僚经济理论中“解说责任”的具体体现。

　　1998年联邦政府要求所有机构都要作绩效报告，要提交上级部门及国会并向利益相关者公开。国会将依据政府绩效表现对该部门的财政拨款，而政府的上级部门则根据绩效情况决定是否继续对该部门放松规制、下放权力等。同年，国会通过了高等教育法修正案，建立了第一个以绩效为基础的联邦机构一教育部学生资助局。绩效管理在美国地方政府中的应用更为普遍，到20世纪90年代中期，已有29个州开展了公共部门的绩效管理活动。

　　2002年，小布什就任总统后，又将绩效评估工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具，主要用来对跨部门项目的绩效进行评估，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，促进联邦项目整体绩效水平的提高。

　　奥巴马政府又有新的进展，提出政府绩效管理的三项战略：一是利用绩效信息来领导、学习和改善结果。二是为结果的实现和公正透明，而持续、简明地进行绩效沟通。三是增强解决问题的网络路径。四是重新设置绩效管理的流程。

　　二、英美公共部门绩效管理特点分析

　　（一）依托政府体质改革绩效管理

　　英美的绩效管理在政府管理改革的背景下得以产生并全面发展。由于新公共管理和政府再造运动，政府在分权化管理、责任机制、结果导向、顾客为本等方面的结构和功能变化凸显。这种使政府运作趋近于企业化的市场化的改革方式，在很大程度上改变了官僚体制的原本特征。

　　（二）评估主体多元化以及公民的广泛参与

　　英美公共部门绩效管理非常关注公众和政府机关工作人员的广泛参与，绩效评估已成为公众行政参与的有效渠道。从评估项目的选择到评估内容、指标、标准的选择与确定，到项目的实施过程的监督、绩效报告的公开透明等，都体现了广泛的参与性。

　　（三）重视法制化的评估程序

　　在英国的公共部门绩效管理改革中，政府部门重视法律法规的作用相继出台了如《财务管理新方案》，《地方政府法》、《国家审计法》，《中央政府产出与绩效评估技术指南》等一系列法案，使政府绩效评估进一步系统化、法律化。在美国，《首席财务官法案》、《政府管理改革法案》及《政府绩效与结果法案》等构成了完善的政府部门绩效考评制度。

　　（四）强调结果导向的绩效评估指标体系

　　这是西方国家调整以前过分强调投入指标、过程指标以及产出指标的一种措施。结果导向强调政府绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向。英美不仅关注政府组织履行职责的最终效果，而且也同时关注为取得最佳效果的创新能力、内部业务流程、行动计划等能力类和过程类指标。

　　（五）成立专门的评估组织进行管理

　　英美发达国家公共部门绩效评估一般成立专门的机构，具有组织性、统一性、规范性和强制性的特点，不仅便于与各方沟通和联系以收集各方信息，而且使得评估结果具有可靠性和权威性。还建立了专业绩效评估组织对各部门的绩效进行评估总结，有助于指导各个部门开展绩效评估工作。例如美国1993年为有效实施《政府绩效与结果法》，在联邦政府专门成立了国家绩效评审委员会，而且在联邦国会下还设有总审计署。

　　三、借鉴西方经验，促进我国公共部门绩效管理的发展

　　（一）重视理论研究与学习

　　科学的绩效评估理论是实践中的重要理论支撑，我国在理论研究方面还比较滞后，对公共部门绩效评估从内涵、特点作用到操作方法、实施步骤都没有统一的认识，也没有把公共部门的绩效评估和公务员的考核分开来，这些都不同程度的制约了我国公共部门绩效管理发展，应引用国外先进绩效管理理论，结合我国实际情况，在基础理论指导下，对绩效评估的精准度等问题做深入研究。

　　（二）创新公共部门绩效管理理念

　　西方国家在绩效管理过程中提出了“顾客至上、消费者导向”的理念。把公众价值作为施行政策措施的重要基础、把公众需要放在政府工作的首位，这种思想值得我们借鉴。作为社会主义国家，我国施行“人民的利益高于一切”，全心全意为人民服务的指导思想。就我国公共管理的整体价值理念而言，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还未形成。在这种情况下，引入西方政府绩效管理的理念就更具针对性。

　　（三）完善公共部门绩效管理的法规和制度

　　英美出台了许多绩效管理法律法规，为复杂而长期的绩效改革提供了强有力的法律支持，使得这些国家的公共部门绩效评估发展成一项制度化、规范化的工作。使得其绩效改革能够得到持续性的比较规范的发展，从而避免了政府绩效管理的暂时性中断。目前我国的绩效管理也有所发展，但是却只限与地方政府的个别行为，尚处于自发、无序的状态，我们应尽快建立健全绩效评估方面的法律法规，从法律的高度对绩效评估的内容、程序、结果反馈及运用等方面的内容专门进行规定，为绩效评估工作的顺利开展奠定法制基础，构建良好的法制环境，形成有利于全面落实科学发展观的法制化、制度化与科学化绩效管理新模式。

　　（四）实现公共部门绩效评估主体的多元化

　　英国公共部门除了进行自我评估外，还要接受来自财政部门的评估和内阁公共服务和公共支出委员的指导和监督。在绩效评估过程中注重发挥中介机构的作用，这种多方参与的方式不仅统一公共部门对绩效管理的认识，确保绩效管理目标的实现，还有利于调动各方的积极性，而且可以避免单方评估的局限性，提高绩效考评的专业性和工作效率。我国也应该鼓励和支持中介机构对公共部门的绩效进行测评，特别要重视和充分发挥高校、专家学者在公共部门绩效评估中的理论、技术和专业优势，以弥补公共部门自我评估的不足，提高评估的质量估和影响力。此外，还应增加公民在公共部门绩效评估中的参与程度，公民参与既能为政府绩效评估设计出更适合顾客需要和提高满意度的绩效指标，同时也能更好地监督绩效评估活动的开展。

　　（五）建立系统完善的评估指标体系

　　西方国家大多数建立了绩效评估指标体系，把经济、效率、效果、质量等指标纳入考查范围。我们要借鉴其成功的经验，结合我国具体情况，从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手，全面建立我国公共部门绩效管理评估指标体系，注重增加评估投入、产出、效率、效能的指标。另外，我国地区差异较大，政府绩效评估的指标设计也应有所不同，要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。

　　葛晶爽 张梦丽 唐宇婷

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