论我国小额贷款公司的市场退出机制

　　【摘要】近年来，我国小额贷款公司发展迅速，据央行数据显示，其数量已达5000多家。然而混乱的行业监管、均衡不一的公司发展都迫切呼吁小额贷款公司的退出机制，以保证行业优胜劣汰的渠道畅通。该文从小贷公司的特性入手，分析我国现行法律规定的小额贷款公司解散、破产和转制的三大退出机制所存在问题，阐述完善我国小额贷款公司退出机制的原因，针对性地提出完善小贷公司市场退出机制的意见。

　　【关键词】小额贷款公司 退出机制 监管

　　据中国人民银行统计，截至2012年6月末，全国共有小贷公司5267家。但是，小额贷款公司的监管问题重重，这是由小额贷款公司的行业监管布局混乱、法规可操作性有待细化、法理依据薄弱造成的。其中，我国还未建立严谨的小额贷款公司退出机制。笔者根据现行法律规定和学理概念对小额贷款公司的法律性质和现状予以探索，对我国小额贷款公司的市场退出监管提出完善建议，以期对我国小额贷款公司乃至农村金融改革与金融创新有所裨益。

　　一、小额贷款公司的法律性质认定

　　金融机构的监管往往是由其法律性质确定。但是对于小额贷款公司的法律性质，法律并没有明确的规定，导致学界对此尚有争议。有的学者认为，小额贷款公司的非银行金融机构特性明显[1]，有的学者则发现其具有普通工商企业的性质[2]。笔者从现实出发，探讨小额贷款公司的法律性质，并从学理的角度予以分析。

　　（一）小额贷款公司是否具有金融机构的特性

　　金融，是各种社会经济成分（企业、家庭、个人等）为了相互融通资金，以货币对象进行的信用交易活动。[3]可见，小额贷款公司是否具有金融机构的特性，应该根据其是否从事金融活动来判断。小额贷款公司经营贷款业务，而贷款业务是银行业金融机构从事的传统行业。不管融资的资金来自何处，这样的业务明显地具有融资的性质，都应使得小额贷款公司具有金融机构的特性。

　　（二）小额贷款公司是否认定为非银行类金融机构

　　从小额贷款公司的设立、监管方面来看，小额贷款公司不宜被认定为非银行类金融机构。首先，由《中华人民共和国中国人民银行法》可知，金融机构是由银行业金融机构和其他金融机构组成，是为列举法的立法模式，小额贷款公司并不包含在内。其次，小额贷款公司设立的审批部门为省级政府主管部门，监管也是由省级政府主管部门监管。而非银行金融机构的设立由银监会批准、监管由银监会监管。二者之间的监管体制存在巨大差异，无法认定为非银行金融机构。

　　（三）小额贷款公司应如何认定

　　由以上分析可知，小额贷款公司具备了金融机构的特性，但又在认定为非银行类金融机构时遭遇法律障碍。因此，可将小额贷款公司认定为准金融机构较为合适。

　　二、小额贷款公司的退出机制在我国的发展现况

　　小额贷款公司承担了本来应由政府承担的一些职能，但是政府对其政策支持不够，现行法律规定也没有注意到其特性，只是将其定位为一般的公司，没有为其设置特殊的市场退出机制。

　　（一）我国对于小额信贷公司的退出机制的一些法律规定

　　科学合理的退出机制在优胜劣汰的市场竞争中是必不可少的，它是摆脱市场滞后、盲目的良方，而政府在这其中更是必须担任守夜者的角色，出台法律法规，以社会公共权力保障市场安全。我国法律法规明确规定了小额贷款公司的三大退出方式：解散、破产或转制为村镇银行。

　　《关于小额贷款公司试点的指导意见》中指出，小额贷款公司可以破产和解散，小额贷款解散的，依照《中华人民共和国公司法》清算。依照法律法规运营，并且不存在不良信用记录的小额贷款公司，在股东自愿的前提下，可以根据《村镇银行组建审批指引》、《村镇银行管理暂行规定》改制为村镇银行。

　　（二）我国对于小额信贷公司退出机制规定的不足

　　1.小额贷款公司的解散和破产。小额贷款公司的解散和破产参照《中华人民共和国公司法》进行，显然是没有将小额贷款公司的高风险特征纳入考量，《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《上海市小额贷款公司管理实施办法》的简单规定并没有顾及小额贷款公司的准金融机构特性。对于小额贷款公司市场退出监管的规定还远远不能满足现实的需要。

　　2.小贷公司转制村镇银行的障碍。首先，转制成村镇银行有一定的好处，资金源头扩大、税收歧视问题得到一定解决，但是小额贷款公司的本身机制优势在转变为村镇银行之后将会弱化，利率的限制向银行看齐、控股权和经营权的出让、正规金融机构对村镇银行投资积极性不高都是问题。

　　其次，监管主体从省级政府主管部门到银监会的转变带来新的挑战。因为现有小额贷款公司数量大，如果转制成村镇银行变成小额贷款公司的发展趋势，那么新增的村镇银行，会对监管格局、资源甚至是监管方式带来压力。

　　再次，由于村镇银行刚刚开始运行，经验少，难免存在较多的难题，丽江古城的村镇银行，自从2010年设立之后，就存在不少监管难题，另地方监管部门叫苦连连。[4]

　　最后，县一级的监管力量薄弱。县一级的小额贷款公司转制成功之后，对于县一级的机构、人员、制度设计等监管提出了更高的要求，恐怕与监管需求无法匹配。

　　3.股东退出机制未在小额贷款公司中设立。我国目前对于小额贷款公司的市场退出机制并未涉及股东的退出，仅有对小额贷款公司的强制退出的规定。温州市龙湾区的《关于进一步规范引导龙湾区小额贷款公司健康发展暂行办法》规定小贷公司擅自变更股东，将按其严重程度分别采取约谈董事或高管，全区通报、设置风险警示，暂停业务、责令整改等措施。

　　三、建立严谨的退出机制的必要性

　　（一）实现小额贷款公司优胜劣汰的畅通渠道

　　市场竞争的基本法则是有进有退，在建立合理的准入制度的同时，也要注意建立完善的市场退出机制。这可以为小额贷款公司在激烈的竞争环境中实现优胜劣汰提供畅通的渠道。

　　（二）市场呼唤小额贷款公司的退出机制

　　辽宁省是金融办正式出台“退出机制”的第一家，该“退出机制”试行后，去年辽宁省有14家小贷公司因严重违规经营被取消了经营资格。除此之外，合肥市将健全地方金融组织的科学退出机制，对在经营中出现重大风险且未整改到位的小额贷款公司，按程序取消其经营资格。[5]山西省在对违规现象的处罚中，批复后长期没有开业的“空壳公司”将清退。

　　目前5000多家机构存在的风险无法准确评估，亟须彻底打通退出机制。

　　四、完善小额贷款公司退出机制的几点思考

　　（一）通过分级监管，完善小额贷款公司的退出机制

　　我国的小额贷款公司的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。现有的《商业银行法》并不适用于小额贷款公司。因此，在未来将要制定的法规或部门规章中，应针对不同的小额贷款公司采取不同的市场退出监管模式。[6]

　　1.一般的非政府组织小额贷款公司。对于一般的非政府组织小额贷款公司而言，应适用宽松灵活的非审慎性市场退出监管体系。《山东省小额贷款公司分类评级办法》（以下简称“《评级办法》”）是全国首个对小额贷款公司实施分类监管的文件，其他地方大多没有规定分类监管。而《评级办法》也仅在第二十七条规定“对列入V（2）级的小额贷款公司，省金融办提交省级联席会议讨论决定，可根据有关规定，取消其试点资格。”对于小额贷款公司强制退出机制，没有设立具体的标准。这可以说是全国对于小额贷款公司退出监管的一个缩影。笔者认为，可以在全国建立一个统一的标准来规制小额贷款公司的退出。如果由全国统一制定标准，地方制定具体的操作性问题的规定，则可以避免这一问题，并且可以在全国进行统一的协调。

　　但是，在现行的二元监管体系下，小额贷款公司监管构架仍然缺失最为重要的一环即银监会的监管。2003年，国家将农村信用社的监管交给地方政府，人民银行与地方政府砸进了数亿万元进行重组，但整个行业仍然一地鸡毛。信用社有自身原因，但是地方监管难逃其咎。将小额贷款公司的监管主体转变为银监会，但是对于小额贷款公司，可以设置不同于商业银行的监管标准，从而避免地方监管的弊端，也可以在全国的范围内形成有效的监管。

　　2.小额贷款公司转制村镇银行。小额贷款公司转制村镇银行导致监管资源、监管方式的新挑战问题，以及县域监管力量薄弱的问题可以通过分级监管来解决。将评级结果作为分类监管的依据，在地方进行小额贷款公司转制试点。对于排名靠前，评级优秀，在贷款规模、资产质量、风险控制体系、吸收公众存款规模、内部治理结构等方面达到一定条件之后的小额贷款公司，应允许其按照法律框架的要求升级和转型为银行类的正规金融机构。循序渐进，可以解决监管资源不足、经验不足的问题。

　　然而，根据2009年出台的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司转变为村镇银行，要以银行业金融机构作为主发起人。由此，小额贷款公司的民间资本丧失对小额贷款公司的控制权，也失去了民间资本的原有的意义。

　　因此，笔者认为可以通过设置股权结构来解决目前存在的问题。应该以原来的股东为主要组成，银行的股份占比在20%较为恰当，不宜做最大股东。如此则可以达到让转变后的村镇银行资金服务农村市场的目的，并且可以培育农村的金融市场，作为农村信用社的重要补充。

　　（二）建立小额贷款公司的接管与托管制度

　　《小额贷款公司指导意见》指出，小额贷款公司的解散、破产适用《中华人民共和国公司法》。小额贷款公司既具有准金融机构的特性，又为“三农”和微型企业提供金融服务，体现了公益性目标。小贷公司利用自身资金进行放贷，涉及到相关的资本市场。以小贷公司的发展速度，必然会涉及到其他如担保、保函等业务和对外投资、交易等。因此也应按照《中华人民共和国商业银行法》关于银行破产和解散的类似规定，按照我国有关金融类机构的破产规定执行，设立接管和托管制度。

　　由于小贷公司具有公共性和专业性的特点，其具有特殊的客户群体，如果监管机构不考虑公共利益，不将其金融机构的特性纳入考量，必然会对公共利益造成损害。而接管和托管的制度在小额贷款公司监管制度中的建立，不仅可以使得小额贷款公司借助托管机构的专业优势，并且有利于小额贷款公司抵御运营风险，恢复经营能力。

　　但是，监管部门也应时刻注意小额贷款公司经营的自主权不因托管和接管制度的设立而完全丧失，所以，应当设立有条件的接管和托管制度，使之有别于商业银行的托管和接管。

　　（三）建立小额贷款公司的股东退出机制

　　小额贷款公司的经营具有较大的风险，包括流动性、信用和操作方面的风险。除此外，企业资信调查成本较高，对股东的综合能力要求高，具体表现在自身资源、风险控制能力和合规经营意识方面。在控制风险难度加大的情况下，对小额公司经营没有信心的股东，自愿性地退出将会是一个很好的方法。不仅保障了小额贷款公司经营的连续、稳定，也可以保证股东的权利，从而免除投资者的后顾之忧，吸引更多的资本投入。

　　参考文献

　　[1]李有星，郭晓梅.论我国小额贷款公司的监管定位与核心原则[J].中国商法年刊，（2008）：407-414.

　　[2]陈颖健.小额贷款公司监管的法律思考[J].金融与法，2010（3）.

　　[3]汪鑫.金融法学[M].北京：中国政法大学出版社，2007.23.

　　[4]袁国材.小额贷款公司转型村镇银行刍议[J].时代金融，2012（10）：123-126.

　　[5]合肥日报.合肥市加强小贷和担保公司监管.http：//www.ah.xinhuanet.com/hfnews/2012-07/26/content_25514678.htm，2013.10.29

　　[6]王曙光.小额信贷监管应实行分类指导[N].中国城乡金融报，2008年9月10日（B03）.

　　陈琳