养老制改革之后：资金保障面临大考

　　历经多年讨论的养老金双轨制改革在2015年伊始破局，近4000万机关事业单位人员养老将告别“财政饭”，和企业职工一样缴纳养老金，要实现数千万人的养老金并轨，成本巨大

　　“千呼万唤始出来”，历经多年讨论的养老金双轨制改革终于在2015年伊始破局，1月14日，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)。根据国务院印发的通知要求，近4000万机关事业单位人员养老将告别“财政饭”，和企业职工一样缴纳养老金，养老金待遇将多缴多得、长缴多得，并同步建立职业年金制度。

　　始于1955年的机关事业单位退休制度，在运转60年后将正式退出历史舞台。

　　长久以来，养老金在机关事业单位与企业里分别是两条独立运行的轨道，而现如今面临着并轨运行，要实现数千万人的养老金并轨，成本巨大。

　　现状：财政压力与空账率均高

　　在《决定》对外公布的同时，一些机关事业单位的工作人员在焦急地等待着改革细则措施的出炉。

　　《决定》指出，基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费(以下简称“单位缴费”)的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费(以下简称“个人缴费”)的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。“这个20%是政府需要拨款才能缴纳的，地方财政压力会很大。”一位知情人士坦言。

　　相关数据显示，2013年各个省份城镇职工基本养老保险基金档期结余率中，老工业基地黑龙江省为-4.78%，即严重收不抵支，当期结余为-40.43亿元。

　　此外中国社科院早前发布的一份报告显示，截至2011年，中国个人账户空账额达到2.2万亿元，而当年个人账户应有规模约为3.32万亿元，空账率达到了66%。而此时距离个人账户空账额首次突破1万亿元，才只用了4年的时间。

　　而据人力资源和社会保障部的权威数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元，占当年财政收入的24%。

　　以上是“体制外”养老金个人账户现状，面临“体制内”养老金的并入，情况并不乐观。从双轨时期公共财政对于企业养老金的补贴情况就能一窥究竟。《小康》记者从已退休人员比例较高且财政实力相对较好的东部某省了解到，仅2010年，该省各级财政共补贴企业养老保险213.1亿元，占当年该省财政收入的10%。

　　根据《决定》的相关规定，各级地方政府财政将来不仅一边负担“老人”（在2014年10月1日《决定》实施之前，已经退休的机关事业人员）的退休金，还要一边给“中人”（在2014年10月1日之前已经参加工作，《决定》实施之后才退休的机关事业人员）和“新人”（在2014年10月1日之后正式入职的机关事业人员）缴费，而且面临庞大的上百万个机关事业单位，涉及数千个统筹区域，如果没有落实这部分经费进行保障，此项改革对各级财政将是极大的考验。

　　“这将是并轨后面对的最重要问题。”中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄指出。据其介绍，上个世纪90年代开始启动的企业养老金改革产生了巨大的“转制成本”，而消化这个成本花费了很长的时间。

　　钱从何处来是个问题

　　要解决“钱从哪里来”的问题，杨立雄指出，财政拨款首当其冲，其次国有企业的增值资产可拿出来充实养老金。他建议可以参照智利的做法，向社会发行债券，“这可以减轻当前的财政压力。”

　　在上海金融与法律研究院研究员聂日明看来，在这其中最大的难点还是机关事业单位的“中人”问题。“新人(刚入职)参照现行办法参保，老人(已退休)由财政补贴，不存在历史成本，最大的难点在于‘中人’。”聂日明近日撰文指出“中人”的工龄会被“视同缴费年限”，以2013年的静态数据测算，在不考虑价格变动的情况下，转轨形成的潜在窟窿约上万亿。

　　据测算，事业单位“中人”成本约3.7万亿，机关单位“中人”成本约4.5万亿，而2013年全国基本养老保险基金累计结存仅31275亿元。

　　高额的转型成本如何覆盖？聂日明给出了两个思路：要么由财政支付这一部分缺口，要么机关事业单位用城镇职工养老保险的钱暂时补缺。但问题是，“这两条路都面对巨大压力”。

　　人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚日前接受采访时表示，改革以后，用人单位的缴费要根据单位性质来决定资金来源，如果是机关公务员，单位缴费由政府财政来负担，如果是参公管理的事业单位，单位的缴费部分也同样来源于财政。作为其他事业单位，则需要自筹资金。“作为事业单位来讲，它应当首先把职工缴费作为重要的责任，应该在资金安排方面优先解决。”

　　对于这一笔巨大的支出成本，清华大学公共管理学院杨燕绥教授算了一笔账，她指出在养老保险制度逐步统一的过程中涉及到“三笔钱”的处理问题：第一部分是过去已经退休的“老人”的养老金发放问题。以前机关发放的养老金主要来自财政预算，但事业单位既有自筹也有来自财政预算的部分。“改革后这一部分由社会发放，但并不能全都放入职工养老保险中去，这一部分还需财政出钱。”第二部分是“中人”的养老金问题。这部分职工工作了几十年，工作期间视同已经缴纳养老保险。“当年企业养老金改革就‘只点菜没买单’，形成了‘空账’。但不论事业单位改革还是机关改革形成空账后，异地迁徙后视同缴费的账怎么算？”她提出这一疑问。第三部分是改革以后事业单位缴费20%从哪里列支。“中央政府、地方政府、单位、个人这几个主体之间各自如何承担上述三笔费用，将来必须有一个执行方案。”

　　“当年企业职工养老转轨之初，养老账户空无一文，统筹账户的基金缺口主要由财政来弥补，过渡养老金也是从养老保险基金池中解决，一直到今天逐渐收支平衡。” 杨燕绥表示，财政显然是出不起这笔钱，势必要占用企业养老保险的存量基金。

　　“这是改革中的阵痛。”中国社科院人口与劳动经济研究所助理研究员程杰在接受媒体采访时表示，近4000万人的养老金纳入几亿人的大池子里，依靠整个社会的力量，风险分担能力无疑会增强。“转型成本和国有企业改制的问题是一样的，涉及到历史欠账，还是要以财政支出为主。”

　　数据指出，我国企业中建立年金制度的不足10%，而机关和事业单位的职业年金却是普遍建立的。“并轨”之后外界普遍关心的是，“体制内”和“体制外”人员在养老金方面的差距是否会缩小。

　　杨立雄说，养老金收入的差距会继续存在，只是不会像现在这样越拉越大。“但是可以预见短期内，差距依旧比较大。”

　　“每个问题都挺难的。”杨燕绥说。接下来养老保险改革之路应该如何走？实际上十八届三中全会报告中已经明确：基础养老金全国统筹；机关事业单位养老金并轨；精算平衡；渐进式推迟退休以及基金长期收支平衡。

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　　养老金制度的“智利模式”

　　根据智利法律规定，雇员每月从应纳税收入中扣除10%的收入，以个人名义存入他自己选择的养老基金，养老基金为雇员本人设立个人账户。养老基金均属私人股份公司。养老基金在接受个人养老金后，将这笔基金投资于资本市场，以获取投资收益。养老基金之间相互竞争来获得更高收益，从而吸引雇员投保。政府对养老基金实行监管，将收益率低的基金清除。智利的养老金制度被称为完全积累制。智利的完全积累制核心在于社保缴费完全纳入个人账户，个人账户中的资金属于参保人所有，参保人自主选择收益率更高的养老基金，国家的作用只是维护市场秩序。

　　文｜《小康》记者 曹伟 综合报道

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