“十三五”区域政策思考

　　随着经济增长的“东慢西快”和投资的“北上西进”，特别是国家加大促进区域协调发展力度，中国区域经济发展呈现新的趋势，四大板块间的经济发展差距总体上呈现先扩大后缩小态势。从产业层面看，服务业扩散速度慢于制造业，制造业更容易从发达地区转移到欠发达地区。城市群在区域发展中的作用日益突出，大城市圈内的城市经济增长速度高于其他城市；在发展阶段较高的城市群，经济活动开始从城市圈核心城市向周边城市扩散，而在发展阶段较低的城市群，经济活动则向核心城市集聚。

　　区域差异变动趋势

　　由于资源禀赋和人文历史等多种因素，中国各省区经济发展很不平衡。这种不平衡，一方面表现为东部、中部、西部和东北四大板块之间的发展差距；另一方面表现为各板块内部省区之间发展的不平衡。

　　改革开放以来的相当长时期内，东部区域的经济增长快于国内其他地区。东部经济总产出占全国的比重在1978年为43.56%，到1993年超过50%，于2006年达到最高点55.49%，随后开始下降。这意味着，2005年左右开始，东部地区的总体性增长速度开始慢于全国，中西部地区的经济增速加快。2013年，东部地区经济总量占全国的比重从2006年的近55.5%下降到51.2%。中部和西部地区GDP占全国的比重在1978-2004年总体上处于下降阶段。

　　四大板块第二产业增加值占全国比重的变化趋势与四大板块GDP占全国的比重基本一致。需要特别指出的是，从2004年开始，东部地区第二产业占全国的比重开始显著下降，第三产业占全国的比重保持基本平稳态势；同时，中西部地区第二产业占全国的比重从2004年开始明显上升，第三产业所占比重上升势头不明显。这说明，中西部地区经济增长主要是由第二产业拉动的。在第一阶段（2004年之前），第二产业集聚程度相对较高，第三产业集聚程度相对较低；而在第二阶段（2004年后），第二产业开始扩散，集聚程度下降，而第三产业则继续向东部地区集聚。这表明，服务业扩散速度慢于制造业，制造业更容易从发达地区转移到欠发达地区。

　　区域发展差距不仅表现为地区经济总量的差距，更表现为人均收入或人均产出的差异。在某种意义上，区域间人均GDP差异的缩小应作为区域协调发展的关键指标。从人均地区生产总值（GDP）来看，2013年，东部地区为62189元，东北地区为49600元，中部地区为35280元，西部地区仅为34392元，大约相当于东部的一半。

　　城市群与区域发展差距

　　中国四大板块的划分能够在总体上反映中国区域经济发展的水平和特征。但是，基于四大板块划分方法的研究难以反映区域经济发展差距的全部过程和问题。因而，有必要从城市群的视角来分析区域差距的演变趋势。

　　目前，中国已经发育基本成形并得到广泛认可的城市群有十个，分别是京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、川渝、关中、中原、辽中南、长江中游和海峡西岸。

　　在十大城市群中，首位城市GDP占所在城市群比重明显下降的包括长三角、珠三角和海西地区，这三个城市群的特点是都处于东部沿海区域、经济发展水平较高、城市分布密集，城市群内部中小城市和首位城市的发展差距在缩小。如上海市GDP在长三角中的比重从2000年的25.25%下降到2012年的19.36%。首位城市GDP占所在城市群比重明显上升的城市群有山东半岛、中原、长江中游和川渝，这四个城市群中有三个位于中西部地区，经济发展水平相对较低，经济增长速度加快，首位城市的增速高于周边的中小城市，如中原城市群中郑州GDP的比重从1994年的24.3%上升到2012年的32.8%。

　　由此表明，在较为成熟的城市群如长三角、珠三角中，首位城市GDP在经济圈中比重下降，城市群内部以扩散为主。而在中原群、川渝等新兴城市群中，首位城市GDP在经济圈中比重上升，城市群内部以集聚为主。特别需要指出的是，在京津冀城市群，北京GDP的比重先上升后下降，表现为先集聚后扩散的趋势。从1995年的31.83%上升至2007年的38.21%，处于上升阶段；2007-2011年总体上处于下降阶段，到2012年北京市GDP占京津冀城市群的比重降至34.37%。这说明北京对周边城市的作用由虹吸效应为主转变为辐射带动效应为主，京津冀城市群开始向协调发展阶段演进，城市群内部的差距将逐步缩小。

　　“十三五”时期中国区域发展政策

　　1.坚持区域协调发展总方针，深入实施区域发展总体战略和主体功能区战略。20世纪末直到“十一五”时期，国家相继实施东部率先发展、西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等区域发展战略，加上先前提出的沿海率先发展战略，形成了四大板块的区域发展总体战略。在此基础上，“十二五”又开始推进体现国土空间开发管制理念的主体功能区战略。这样，发展与保护并重，使得国家区域政策日趋完善成熟。

　　现在有种观点认为，近些年中西部地区发展速度加快，而东部地区下行压力越来越大，“十三五”要探讨如何能够更好地发挥东部沿海地区的优势，使得东部沿海地区在转型升级方面走在全国的前列。我们认为，从“转型升级”考虑东部率先，是完全正确的，因为东部作为经济发达地区今后的重点是结构提升、效益提升、创新动力提升。但不能由此理解为要改变东部增速慢的趋势，更不能给人感觉是国家区域发展重点又要转移。

　　应当看到，这些年“东慢西快”的增长格局不仅与国内外经济环境变化有密切关系，也是国家不断加大促进区域协调发展力度的结果。尽管区域发展差距扩大的趋势得到有效抑制，但是这种态势并不稳固，大多数欠发达地区刚刚进入工业化、城镇化加速发展时期，中西部尤其是远西部地区仍相当落后贫穷，与发达国家相比中国的区域差距依然较大，高收入地区人均生产总值（GDP）与低收入地区的比值至少为5-6倍，而发达国家一般为2-3倍。因此我们仍需继续努力，不应放松更不应调整缩小地区差距、促进区域协调发展的总方针。“十三五”时期要全面建成小康社会，必须加大对低收入地区的扶持力度，首先要确保实现基本公共服务的均等化，其次是使其人均收入尽可能接近全国平均水平。

　　2.整合矫正区域“碎片化”，强化国家级区域规划实施评估与监督。“十三五”时期建议放缓国家级各类区的审批，不再设立新的区域类型，把重点放在对已批复规划的落实检查和修正完善上；同时建议各类国家级经济区审批统一由国家区域政策规划部门管理；有的功能相似相近的经济区可以考虑名称统一，如高新技术产业区、经济技术开发区、经济开发区、工业集聚区等，可以统称为“产业园区”；另外，把保税区、出口加工区、保税港区、综合保税区等各类海关特殊监管区、边境（跨境）合作区、重点开放试验区，整合为“自由贸易园（港）区”，实行境内关外，封关运作。

　　3.构建五大都市圈，推动内部一体化，培育国际竞争优势。“十二五”规划在“两横三纵”轴线的网络节点上勾画了21个都市圈，总体上对“十三五”时期依然有指导意义，但也有某些都市圈设立不尽合理，范围等级差别较大，如环渤海地区把联系不紧密的三个城市圈合为一体，规划范围过大。因此“十三五”时期对都市圈规划要进行合理的调整。我们认为，中国未来的都市圈要由五个大都市圈和若干个中小都市圈组成，最重要的是培育建设大都市圈。这是因为大都市圈或城市群是城市化高度发展的产物，集聚了大量人口、资本、信息、产业等优质要素，既是国家经济最为重要的增长极，也是国家竞争优势的集中体现。

　　在五个大都市圈中，有三个处于中国沿海地区即京津冀、长三角、珠三角，是大家公认的相对发达成熟的大都市圈，其中以上海为中心的城市圈被认为是世界第六大城市圈，三大都市圈已成为中国经济增长的前“三极”。另外两个处于中西部地区，分别是中三角城市圈（由武汉、长沙、南昌中心城市构成）和成渝城市圈，与前三极相比，这两大都市圈整体规模相对较小、发展水平相对较低，但已具备相当的优势条件。

　　未来沿海三大都市圈主要着力于转型升级和优化发展，而国家要重点培育的是中西部两大都市圈，使其能够成为带动整个中西部地区发展的两大“发动机”，形成与沿海三大都市圈五足鼎立的格局。经过一段时间的培育壮大，还可以考虑将中三角和中原城市群联结起来，形成中国中部连绵城市带；将成渝城市圈和以西安为中心的关中城市群联结起来，形成中国西部连绵城市带。

　　目前，中国大都市圈发展面临的突出问题是内部一体化程度不高，国际影响力和竞争力不强。因此，要把内部一体化和协同发展作为大都市圈建设的重中之重。促进大都市圈内部不同行政区主体间的紧密合作和要素自由有序流动，实现交通、通信、教育、医疗、社保、市场、产业、环保、政策等领域的互联互通或同城化，同时扩大对外开放，加强与国内其他城市圈和国际的交流合作，成为中国与国际合作竞争的“本垒”。

　　当前，通过京津冀一体化战略的先行先试，可为中国其他城市圈一体化发展提供重要的可复制可借鉴的经验。

　　4.以“一带一路”引领国内全方位开放，加强内陆和沿边“短板”建设。“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”是中国新时期面向未来构建开放型经济的重大战略，也是一个内涵丰富、涉及面广、包容性强的内外对接平台，不仅大多数国家可以参与，而且国内大多数地区都能够加入进来。中国沿海地区对外开放起步早，开放程度高，全国近90%的进出口贸易和外资集中在沿海，内陆和沿边地区开放程度较低，这也反映了中国东向开放与西向开放的严重不平衡。

　　“十三五”时期要在“一带一路”战略的引领下，按照“五通”（政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通）的要求，规划好国内区域与相关国家特别是周边国家的战略对接，重点加强内陆和沿边地区“向西开放”的规划建设，包括交通通信能源的互联互通，口岸、边境城镇、重要节点城市的功能完善，以及与周边国家地区的经贸和文化交流。通过内陆沿边开放，带动当地基础设施建设、优势资源开发、国外资源的利用和国内产品的出口，促进中西部欠发达地区加快发展。

　　5.引入区域治理理念，建立有效的跨行政区协调机制。目前中国跨地区的协调机制难以建立，一方面是缺乏有权威的协调组织机构，另一方面也缺乏“区域治理”的意识和方法创新。“十三五”时期要正式引入“区域治理”的理念，加强对中国特色的区域治理的研究。总体上，中国的区域治理要以跨行政区经济一体化为导向，通过政府、社团机构、企业和居民的共同参与，采取区域规划、区域协作组织、行政区划调整、区域自治和立法等手段，处理多方面的地区冲突与摩擦，力求实现产业分工协作、基础设施互联互通、生态环境协防共治、要素流动市场配置等治理目标。

　　当前，针对区域城市间普遍存在的行政分割和区域壁垒，要考虑制定一体化法律法规，明确提出一体化发展任务清单，将其直接与政绩考核指标挂钩，形成区域一体化发展的考核体系。同时，健全区域协调机构，考虑设立由上一级政府牵头组织的有权威的区域协调委员会，并重视发挥政府、协会与企业的不同作用，促进区域主体参与多元化。

　　陈耀 皮亚彬

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