全球化造成政府支出扩大吗

　　在过去的二十年多中，经济学界关于全球化的研究文献越来越多。一些经济学家认为，全球化带来了“损害效应”。每当世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、七国集团或八国集团（G7-G8）、二十国集团（G20）或其他国际组织召开会议时，就会有反对全球化的示威活动发生。2008—2009年全球金融危机造成了世界经济衰退，一些经济学家将此危机归咎于全球化。

　　历史分析发现，全球化并非一种新现象，它已经持续了几个世纪。例如，哥伦布发现新大陆就有力地推进了全球化进程，给世界带来了诸多变化。麦哲伦的环球之旅则开辟了大西洋与太平洋之间的贸易路线，也是对全球化的重大贡献。苏伊士与巴拿马运河的开通同样推动了全球化进程。在本轮全球化之前，上述事件已经改变了世界大部分地区之间的联系，并促进了世界各国融合。

　　本文将集中探讨全球化在经济层面的影响，即全球化可能增大各国面对的风险，促使政府调整职能，增加相关支出来保护本国公民免受风险的影响。换句话说，假设全球化从根本上改变了政府职能，迫使政府增加共公支出。不过，全球化与政府职能之间的关系相当复杂。一些经济学家试图在全球化程度（例如经济对外依存度）与政府社会保护职能（例如政府支出）之间建立起理论联系，目前的结论还难以令人信服。

　　在过去几十年中，互联网革命给整个世界带来了巨大变化。在此推动下，全球化进程加速。但是，每当发生战争、瘟疫、金融危机时，全球化进程就会减速，甚至倒退。经济学家认为，从19世纪中期至1914年第一次世界大战爆发之前，全球化发展很快。在这段时期内，经济自由主义推动了全球化进程，尽管后来自由主义受到挑战。当时，促进全球化的因素包括科技创新、技术进步和政策推动。促进全球化的科技创新和技术进步包括铁路、电力、汽车、电报和蒸汽船的发明和使用；推动全球化的政策包括让市场更多地发挥作用。在这一时期的贸易、资本乃至人员流动变得更加开放，上千万的人移居新的国度（Solimano，2008年）。当时工业化国家的贸易与资本流动指数已经接近现代水平（Baldwin and Martin，1991年）。第一次世界大战暂时中止了全球化进程，20世纪30年代的“大萧条”延缓了全球化进程。

　　受数据和信息的限制，经济学家主要是通过工业化国家来观察和研究全球化问题。在非工业化国家中，有些是欧洲的殖民地，它们与世界其他国家的商业联系取决于欧洲的经济政策。实际上，欧洲列强通常限制殖民地与其母国之间的经济和贸易联系。近期研究表明，从1870年到1914年，大多数拉丁美洲国家，全球化程度远远不及工业化国家。这些拉美国家当时的关税水平为全球最高。

　　约翰·亨利·科茨沃思（John Henry Coatsworth）和杰弗里·盖尔·威廉森（Jeffrey Gale Williamson）指出，“从19世纪60年代到第一次世界大战期间，以及‘大萧条’之前，

　　拉美国家的关税水平远远高于世界其他地区。在1914年之前的几十年中，拉美地区的关税水平仍在上升。”因为“在当时拉美地区不断发生军事冲突，增加政府收入的需求是导致高关税的主要原因。”换言之，是军事冲突，而非全球化，引发了政府增加税收的强烈需求。在两次世界大战中，工业化国家增加政府支出、提高税率，军事冲突是主要原因。

　　在以农业为主的经济体中，税收收入的主要来源是对外贸易，当时美国的政府收入大部分也来自贸易税，这符合“税收结构变化的一般理论”。即对于发展中国家而言，对外贸易是最好的“税收抓手”。一个国家进出口越多，税收收入也能越多。因为对于那些经过港口或关塞运转的商品来说，征税相对容易。

　　1870-1913年，政府在经济中发挥了十分重要的作用。虽然政府支出不断增长，但以现代标准来衡量，那时的政府支出，特别是社会保障支出的规模相当不好，政府总支出占国内生产总值的比重平均为12%至13%。主要原因是，当时教堂、民间组织和大家庭承担了大量的社会保障职能，为个人及家庭抵御各类风险提供了基本保障。后来，福利国家的高福利政策在很大程度上排挤了非政府组织的社会保障活动。因此，近年来，政府支出的持续大幅增加并没有推动社会保障项目的持续大幅增加。这是经济学家尚未充分研究的领域，造成了人们的错觉。一些经济学家认为，政府的社会保障项目总是填补空白的，并且能够在降低风险方面发挥积极作用。

　　1913年之后，接连发生的重大历史事件结束了那一时期的全球化进程。这些事件包括第一次世界大战、经济“大萧条”和第二次世界大战。此间，德国、意大利、日本、俄罗斯等开始实施相对封闭的对外政策，结果造成20世纪30年代这些国家的经济封闭。各国政策制定者也失去了对外开放的热情，对外政策发生了很大变化。从此，世界进入了一个相当漫长的封闭期。各国之间经济交往和贸易活动大幅减少，资本流动几乎完全停止，人口流动也出现了停滞。在第二次世界大战之后，许多国家，特别是发展中国家采取进口替代（import substition）战略，试图通过限制进口，尤其是限制最终商品与服务的进口来推进本国经济的工业化。总之，在那一时期，贸易保护主义非常盛行。

　　也恰好在那一时期，以政府支出来衡量的政府职能快速增加。福利国家开始出现，越来越多的国家加入这一行列。于是，政府支出占国内生产总值的比重大幅提高，在1913年至20世纪50年代期间持续上升；随后在20世纪余下的时间里，呈现出爆炸式增长，并一直持续到20世纪90年代初期——新一轮的对外开放与全球化进程启动。值得注意的是，政府支出增长与全球化之间没有直接联系。相反，在本轮全球化之前以及有关全球化的讨论之前，许多国家政府支出已经开始大幅增加。

　　20世纪70年代后半期，社会思潮再次转向，经济自由主义或者说经济保守派再一次引起世界关注，例如，米尔顿·弗里德曼、弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克以及“芝加哥学派”。主要原因是“滞胀”使一些经济假说受到挑战，例如，菲利普斯曲线（the Phillips curve）。尤其是凯恩斯主义受到激烈批评。玛格丽特·撒切尔和罗纳德·威尔逊·里根——两位具有自由放任思想的政治家——分别在英国和美国的首相和总统大选中胜出。弗里德曼和哈耶克也分别获得了诺贝尔经济学奖。

　　在这一阶段，随着各国对外依存度不断提高，国际资本流动更为频繁，人们对政府职能产生了新的怀疑。此间，世界见证了从“凯恩斯革命”向“供给学派革命”的根本性转变。很明显，前者更关注经济的需求方面，后者更关注税收等经济政策对供给方面的影响。所以，这二者均堪称名副其实的“革命”，它们改变了许多经济学家关于政府职能的看法。随后，许多经济学家开始将关注重点由需求转向供给。

　　这一阶段以“华盛顿共识”（Washington Consensus）的问世而告终。“华盛顿共识”是对市场机制的肯定（或者说再肯定）。当时，随着前苏联解体，许多国家出现了由计划经济向市场经济的转变。在20世纪90年代初，市场化的思潮盛行，许多国家推行了大规模的国有企业私有化运动，私人部门通过“公私合营”（public-private partnerships）参与基础设施建设（Harris，2004年）。由于私有化企业，特别是发展中国家的私有化企业经常被外国公司收购，还由此引发了大规模的跨国资本流动。

　　过去二十年的全球化进程因为以下两个原因而独具特色。一是通讯领域的技术进步，二是资本自由流动政策。当时，互联网实现了全球的即时“连接”，使人们能够通过互联网进行即时交流。天量数据的交换与存储更加便捷，速度更快，成本更低。与此同时，互联网在促进资本流动和国际金融市场发展方面也发挥了重要作用。得益于新技术与新政策的结合，市场的去监管化，以及交易处理能力强大的支付结算系统，使金融交易量出现了爆炸性增长。

　　在技术进步与开放政策推动下，一个全球化的金融市场建立起来，有效地促进了各国银行和企业之间的业务联系，人们能够更便利地参与市场交易。不过，一些必要的制度安排却未能建立起来。正是因为缺乏对金融活动的有效规制和监管，2008年爆发了全球金融危机。全球金融危机在某种程度上使凯恩斯主义重新受到重视。凯恩斯将市场活动定义为类似于购买“彩票”的行为，最近一些经济学家将市场经济称为“赌场资本主义”（casino capitalism）（Sinn，2010年）。

　　实际上，早在1913年之前，全球化就已经开始了。不过，与前几十年相比，最近二十年的全球性金融危机更频繁。2008—2009年的全球金融危机是近年来诸多银行危机中最为严重的（Reinhart and Rogoff， 2009年）。全球金融危机导致经济衰退，银行重组推升财政成本，而且失业与贫困人数也会大量增加。在这种情况下，出现了要求政府提供“安全网”的呼声。在1997-1998年亚洲金融危机期间，这种呼声就出现过。因为当时一些亚洲国家，比如韩国、泰国和印度尼西亚，还未能建立现代“安全网”。他们的“安全网”大都是建立在终生雇用制和家庭支持之上的。因此，在公司倒闭后，许多人陷入贫困。对于此次全球金融危机来说，全面评估其影响尚需时日，但危机对公共财政的影响已经清楚可见。危机后，包括美国和英国在内的许多国家的政府财政状况持续恶化。

　　社会保障制度是一种社会责任，全球化程度越高，对政府的保护性职能要求越高。如此推论，全球化可能导致政府支出增加，特别是社会保障支出。但是，在过去几十年中，工业化国家的政府支出大多用于养老金、公共卫生、教育等，这些政府支出是为了抵御年老、疾病、文盲、家庭负担等引发的风险。然而，这些风险与全球化没有任何联系。全球化除了会使传染病更容易跨境传播以外，不会提高上述风险发生的概率。

　　维托·坦茨