国企改革目标再定位

　　9月13日，国务院印发《关于深化国企改革的指导意见》。中国国企（以下简称国企）改革已经走过了30多年的历程，但是迄今为止仍然存在着目标不明确的问题。具体表现在：将建立市场经济的现代企业制度作为国企改革的目标模式，将国企上市发行股票作为改革的主要路径，导致国企改革方向不明、思路不清，前途迷茫。所以，有必要对国企改革目标重新定位。

　　国企究竟属于什么性质

　　国企究竟具有什么样的性质？

　　这对定位国企改革的目标有着决定作用。在高度集权的计划经济时期，国企是行政机构的附属物。在市场经济作为中国经济体制改革目标的条件下，国企是什么？许多经济学者和政府决策部门一反计划经济时期的认识，几乎异口同声认为是市场竞争主体，所以认定国企改革的目标是建立现代企业制度。对此，我多年来一直持批评态度。在市场经济条件下，我认为国企不再是也不应该是市场竞争的主体，这是一个基本定位。如果国企充当市场竞争主体的角色，就会使中国经济运行出现紊乱，政府必然职责不清，并且导致腐败蔓延。为什么？如果把国企定性为市场经济的主体，是市场竞争的主体，那么，国家作为宏观管理的主体，同时又作为国企的所有者，怎么可能保证国家代表的公平？又如何保证国企跟非国企平等竞争？

　　如何对现有国企做分类改革

　　在市场经济条件下，国企不是真正意义上的企业，不是市场竞争的主体，而是具有行政、自然垄断和公益属性的特殊单位，当然只能存在于市场失灵的领域，也是不宜由私人投资的领域。因此，必须对现存的国企进行严格分类，划分哪些属于具有行政、自然垄断和公益属性的特殊单位，哪些属于带有市场竞争特性的企业。属于前者的，改革目标不能是建立现代企业制度，也不应该是市场竞争的主体，已经上市发行股票的，必须有序退出；属于后者的，则按照建立现代企业制度的要求，通过规范的改制，成为非国有的市场竞争主体。不做分类，国企改革必然打乱仗，现在国企的现状在相当大程度上反映了改革目标错乱的问题。

　　慎用“淡马锡模式”

　　国企改革是否应参考借鉴新加坡“淡马锡国企模式”（简称“淡马锡模式”）？值得商榷。

　　该模式的主要内容是政府管资本不管企业；成立投资经营公司；推行混合所有制。核心是搞政府、国资运作平台、企业三层架构。

　　“淡马锡模式”是新加坡很成功的国企运作模式，年均投资回报率在10%以上，这是新加坡人的得意之作，中国也有很多人去学习。但是，我怀疑新加坡这种国企运作模式在理论上的科学性和在实践上的推广、克隆价值。

　　第一，一个国家的职能，主要是创造公平的企业竞争环境，而不是政府自己投资去办企业。这样会引发很多问题。比如，政府的钱从哪里来，是不是收税太重？将政府的钱用于投资办国企，这个国家的市场经济属性是不是值得怀疑？联系新加坡的经济模式，有人说属于“儒家资本主义”，无非是强化了国家的因素。但我一直以为，“儒家资本主义”的实质不是市场经济的资本主义，而是带有封建主义的经济形态。从新加坡的政治色彩看，恐怕新加坡未必是真正的市场经济国家。

　　第二，新加坡开始投资办国企，当时主要针对私人资本不足、无力投资的情形，政府集中一些资金投资于通信、航空、交通等基础性产业方面。但后来逐步改变初衷，投资范围扩大、领域增多，并且大量投资于海外的商业性项目，比如银行、房地产、电讯、石油、生物科技多个领域，涉及中国、韩国、马来西亚等多个国家，在中国就有中行、建行、民生银行、中电国际等。这就在实质上带来一个敏感的问题：一个国家的国企是不是要无节制地向市场投资，并与别国企业开展合作和竞争？这会形成什么样的关系？产生什么样的后果？

　　第三，淡马锡公司肯定是国企，但与国家是什么关系，不是很明确。新加坡财政部拥有淡马锡100%的股权，主要只任命淡马锡董事会主席和董事，董事包括财政部、发展局等部门的官员，公司在投资决策、资金运用等经营方针方面并不受约束，甚至连董事会高层也不由政府任命。这就存在自相矛盾：如果政府官员成为了公司董事，并有决策权，公司的所谓自主经营无论如何也摆脱不了官营色彩；又假如连董事会也不任命和干预，纯粹通过市场配置选择，那么国企的性质通过什么来保证？凭什么一定能保值增值？

　　第四，新加坡是一个小国，比弹丸之国以色列都小，面积比中国的一些县域面积都小，人口也不如江苏省一个省辖市的人口规模。所以，新加坡的“淡马锡模式”充其量就是一个小国模式，不具有普遍性和典型性，当然其在新加坡实施矛盾也会小些。

　　中国的国企改革与新加坡“淡马

　　锡模式”相比，几乎没有多少可比性。（1）中国首先要面对的是现有100多家央企，还有更多省、市、县的国企如何改革的问题；新加坡只有一家淡马锡公司，并且不存在改革的问题。

　　（2）淡马锡公司作为国企，走的完全是市场化投资的路子；中国那么多国企，有自然垄断、行政垄断的，有公益性的，有竞争性的，不可能笼统走市场化的路子。

　　（3）新加坡政府管资本不管企业；但中国对那些在市场领域失灵的自然垄断、行政垄断和公益性企业，只管资本不管企业行吗？

　　（4）如果搞政府、国资运作平台、企业三层架构，那个国资运作平台属于何种性质？如果是政府性质，仍然是国有国营，必然存在着叠床架屋的问题，容易与管理部门职能交叉；如果是企业性质，一是承担不了面向那么多央企的改革重任，二是即使对完成改革后的企业，这个平台也有一个与国家、与企业究竟如何理顺利益关系的难题。（5）如果在现有央企改制后，国家仍然对那些面向市场的竞争性企业参股特别是控股，并且利用国资运作平台继续在计划失灵领域开展市场化投资，那么，在全球市场经济一体化趋势下，这种政府职能的模糊定位容易引起普遍质疑。

　　政府部门对国企改革承担哪些责任

　　如何对国企做分类改革？特别是如何厘定那些需要由国有改革为非国有的企业？关键是相关的政府部门要承担起相应的责任，具体就是要对国家负责、对全民负责。这里没有太多的诀窍，就是实行“三公”（公平、公正、公开），防止以权谋私、官商勾结搞腐败，要经得起事后检查和审计。

　　比较切实可行的举措，还是要针对中国国企的现状，结合改革的目标方向，确定国企改革的顺序、秩序和程序。一是在顺序上，首先明确国企改革的前提是政府部门的改革要到位。实际上，多年来政府部门改革是滞后于国企改革的。深化国企改革的前提，应该是政府部门改革先行，切实明确政府部门在国企改革中承担的具体职能和责任。不能只将国企作为改革对象，政府部门却置身于改革之外。二是确定国企改革的程序。首先是对现有国企进行严格分类，界定哪些属于在市场失灵领域需要继续保留的国企，哪些是面向市场的竞争性企业；其次，分别制定需继续保留的国企的改革方案和无需保留的国企的改革方案。三是确立规范的国企改革秩序。首先是人的改革，包括国企管理层和一般职工。总的原则是公正、公平、公开，杜绝特殊化。尤其是对开展市场化取向改革的国企，坚持市场配置包括人力在内的各种资源，通过完善社会保障体系，保证退出人员的基本生活条件，不能再搞“买断工龄”。

　　改革中，从事前、事中到事后，都要有严格的跟踪监督和审计审查。必须明确，只有严格遵循公平原则，才能形成合理的资产转让价格，才能对国企改革中有无资产流失做出科学的评价。

　　葛守昆

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