增速放缓与财政收支

　　伴随着中国经济增速的放缓，近两年来中国财政收入的增速也出现了大幅度下滑，2014年名义增速仅为8.6%，远低于过去十年19.7%的平均水平。在这种情况下，一方面，在经济进入下行通道时，应该实行扩张性的财政政策来刺激经济，这就要求扩大政府支出；另一方面，财政收入增速的大幅下滑使得“入不敷出”，与财政支出的增加似乎形成了矛盾。对于目前中国财政收入增速大幅下滑的问题应该如何解决，社会上出现了一些较为激进的观点。有些人认为中国版的量化宽松（QE）或者货币政策财政化势在必行，甚至有人觉得应该变卖国有资产来充实财政收入。那么，中国目前的财政收支失衡状况是否到了这么严重的地步？如何科学、有效地应对财政收入增速下滑的问题？

　　进入新常态之后，财政收入增速会下滑？

　　1.随着经济增速放缓，财政收入增速与财政支出增速出现了同幅度下滑。伴随着GDP增速的波动，财政收入与财政支出的增速也表现出很强的波动性，并且二者高度正相关。随着中国经济增速的放缓，财政收入增速从2011年的25.0%降到2014年的8.6%。与此同时，财政支出的增速也从21.6%大幅下降至8.2%。因此，随着中国经济进入“新常态”、中国潜在经济增速出现下滑，中国财政收入与财政支出的增速都会出现结构性下滑，这是正常现象，财政收支的缺口并没有有些人士想象的那么严重。从经济周期的角度来看，财政收入作为自动稳定器，对于宏观经济有负反馈的调节作用。因此，对经济不景气时财政收入周期性下滑的负面作用也不宜过于夸大。

　　2.中国财政赤字水平在合理可控范围内，财政状况总体健康，财产政策空间较大。由于财政支出增速与财政收入增速的同幅度下滑，所以近些年来并没有出现严重的财政赤字现象。根据2008年到2014年财政盈余占GDP的比重（由于统计口径不同，IMF数据稍有差异，但变动趋势是一致的），总体来说，中国财政赤字水平在合理可控范围内，低于3%的警戒线。2014年，中国财政赤字率为1.8%，没有达到年初设定的2.1%的目标。而按照IMF的统计口径，2014年中国财政赤字率仅为1.1%，处于较低水平。

　　根据IMF的估算，中国政府债务（包括中央政府债务和地方政府债务）占GDP比重在2014年为41.1%，估计2016年会上升到46.2%的水平。虽然自2011年以来，政府债务占GDP比重一直处于上升态势，但还低于60%的国际警戒线水平，更远低于多数发达国家动辄100%以上的水平。所以，如果中国经济保持中高速增长，只要控制好政府借债成本以及财政赤字率，政府债务就不会出现爆炸式增长。

　　综上所述，中国公共财政状况总体健康，财产政策还有较大的发挥空间：扩张性的财产政策可以根据需要适时出台，财政赤字率可以适当提高一些，融资方式以发行政府债券（包括中央政府债券和地方政府债券）为主。

　　当前讨论货币政策财政化（如QE）以及变卖国有资产来增加财政收入等为时过早，这些非常规手段可以看成是最后手段，当出现严重的财政危机或经济危机时（比如2008年全球经济危机后美欧所面临的状况）可以考虑。如果有需要，有未来利润流的公共投资项目可以采取PPP模式来融资。

　　有学者担心，进入新常态之后，财政收入增速会下滑，但财政支出有较大的刚性，因此将来财政状况恶化的可能性很大。其实这种担心没有依据。财政支出在水平上刚性很大，但在增长率上的刚性则小得多，只要其增长率超过通胀率即可。图1中财政支出增速在不同历史时期较大幅度的下滑证明了这一点。只要中国经济保持中高速增长，财政收入增速在适当范围内的波动就不应引起过度担忧，这一点与经济增长几乎处于停滞状态的发达国家有很大不同。

　　经济周期因素调整的财政盈余

　　1.周期性因素与财政收支周期性波动。考察财政赤字的变动时，去除周期性因素的影响非常有必要。比如在当前新常态下，一方面，潜在经济增速放缓会导致财政收支增速结构性地下滑；另一方面，PPI、CPI等指标表征的经济不景气（经济增速位于潜在增速之下）会导致财政收入增速进一步地下滑。我们目前所见到的财政收入下滑包括结构性和周期性两种下滑，但对于后者我们不应过度看重，因为随着经济在未来几年内可能的企稳回升，这种周期性下滑将会消失，甚至转变成周期性上扬。所以，IMF、OECD等国际机构评价一国财政状况时，更多地是考察该国经济周期因素调整的财政赤字状况。除了实际GDP的周期性变动以外，价格总水平、资产价格以及贸易条件等宏观经济变量的周期性变动也会导致财政收入随之周期性波动。

　　2.经过经济周期因素调整的财政盈余。根据IMF的估算，自2011年以来，中国财政赤字呈现出扩大态势，并且将在2015年和2016年继续扩大（如图2所示），但是，经过经济周期因素调整的财政赤字的恶化程度并没有那么大。所以，中国财政收入增速的下滑被周期性因素放大了，经过经济周期因素调整以后，财政收入增速下滑的负面影响并没有那么大。

　　积极的财政政策与政府债券市场的完善

　　1.当前实施扩张性财政政策的必要性和可行性。中国经济目前处于下行通道，潜在经济增速下滑与实际增速低于潜在增速并存。有针对性地采取扩张性的财政政策是十分必要的，财政支出应更多地投向如下领域：医疗保险等社会保障，治理空气污染、水污染等环境保护，欠账较多的基础设施建设，等等。当前较为健康的财政状况给扩张性的财政政策预留了较大的空间，在财政收入增速放缓的背景下适当提高赤字率和政府债务水平，并不会造成太大的问题。

　　2.当前的核心任务之一是规范地方政府借债制度、完善政府债券市场。当前地方政府债务在总量上不是问题，在结构和制度安排上有较大问题，存在着一定风险。因此，规范地方政府借债制度、硬化地方财政预算软约束、完善风险评估体系，既是当前有效施行积极财政政策的需要，也为公共财政的长期规范、可持续发展奠定基础。以美国为例，在其城市化和工业化快速发展时期，地方政府债券发挥了重要作用。

　　目前，地方政府融资还较大程度地依赖银行贷款。据估计：在今年约1.9万亿地方政府的到期债务中，大约有50.8%为银行贷款。1995年《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券。“地方政府债券”的禁令一直保持至2009年。后来，在某些特殊情况下，财政部代理发行地方政府债券。2014年5月21日经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市开始试点地方政府债券自发自还。

　　给予地方政府发债的自主权，要在“控风险”层面建立制度约束。国务院《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》指出，“要规范政府举债融资制度，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。”

　　目前的债务置换只是临时性措施。中长期要逐步建立完善的地方政府债券市场，与中央政府债券市场一起形成多层次、多期限结构、丰富的政府债券市场体系。

　　3.完善政府债券市场的诸多好处。完善地方政府借债制度、逐步建立丰富成熟的中国政府债券市场有多方面的好处。

　　（1）能够为经济减速、财政收入增速下滑背景下的刺激性财政政策提供融资渠道，且融资成本一般低于直接向银行借款。

　　（2）有别于地方政府向银行借款，政府债券市场有利于控制金融风险，个别地方政府违约所导致的金融风险是可控的。

　　（3）一个体量较大、多层次、多期限结构的政府债券市场体系可以供中央银行在公开市场上吞吐。这既有利于货币政策与财政政策的协调配合，也有利于完善利率形成机制和流动性供给长效机制。可以预见，中国人民银行总资产中以外汇储备为主的状况不可能永远持续。根据国际惯例，中国货币供给的长效机制将来必然会建立在央行持有足够多政府债券的基础之上。

　　（4）一个体量较大、多层次、多期限结构的政府债券市场体系也有利于深化中国的金融市场。这对于中国资本市场的发展和人民币国际化都是有益处的。

　　总之，在当前中国经济增速放缓的背景下，虽然财政收入的增速出现了大幅下滑，但总体来说，中国的财政状况是健康的，财政赤字与政府债务规模是合理可控的。中国经济增速结构性的下滑使得人们容易悲观，而与之同时存在的周期性下滑因素更加剧了这种悲观情绪，这种悲观情绪容易误导我们的判断与分析。就宏观政策来说，当前的财政政策空间较大，适时、适当加大扩张性财政政策的力度是必要且可行的。融资渠道以发行政府债券为主，辅之以PPP等手段。但目前讨论所谓中国版的QE和变卖国有资产等激进手段则是不合时宜的。完善中国政府债券市场既是短期内的必要举措，长期也有诸多好处。

　　刘凯