向存量土地“要”地

　　近年来，随着城市的快速蔓延式发展，土地的供需矛盾日渐突出，经济发展面临的土地约束问题逐步显现，严控新增建设用地的供给将是必然方向，土地利用的提质增效也成为刻不容缓的任务。2014年5月，国土资源部下发《节约集约利用土地规定》明确要求，对城乡低效利用土地进行再开发，即推进低效土地的二次开发。相对土地的初次开发而言，所谓土地的二次开发，是对现有土地存量的优化与配置，进一步提升土地利用效率的过程，其针对的主要是废弃、闲置、未被完全利用等低效利用的土地。从先行国家的用地发展规律来看，随着新增建设用地外延扩张到一定阶段后，都会进行存量土地的二次开发。

　　低效用地二次开发是缓解城市建设用地供需矛盾的必然要求

　　第一，城市建设用地的需求仍维持逐渐增加趋势，通过新增用地的途径已难以为继。如前所述，长期以来，中国城市外延扩张态势明显，建成区面积迅速扩大。2000-2013年中国建成区面积从22439.3平方公里增加到47855.3平方公里，扩大了1倍多。未来随着新型城镇化的不断推进，城市建设用地的需求将会持续扩大。在严格控制新增建设用地的大背景下，每年下达的土地供应指标与建设用地的需求差距较大，通过新增建设用地的途径已难以解决目前的土地约束问题，挖掘现有建设用地存量的潜力、提升利用效率成为根本出路。

　　第二，当前城市可用于二次开发土地的存量较大。随着城市的蔓延扩张、企业的外迁、城中村等因素，城市的低效用地现象较为普遍。如目前在东部发达地区的一些城市，已经形成了不少“三旧”（旧物业、旧城镇、旧村庄）。如何做好这些土地的二次开发利用，盘活可重新利用的存量将是迫切需要解决的问题。

　　第三，一些城市在土地二次开发中的积极探索已经积累了较多值得借鉴的经验。在土地供需矛盾尖锐的背景下，土地的二次开发探索已经在各地逐步展开。如上海市宝山区政府采用多种方式推进土地的二次开发利用：鼓励企业通过加层、改扩建、扩大产能等方式充分利用原有土地资源，提高土地容积率；鼓励企业将闲置厂房通过出租形式，实现重新利用；政府收回产出效能低下的土地产权，重新招商；逐渐完成对污染企业的淘汰等。从2009年起，广东省开展了大规模的旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧”改造活动，通过公开出让融资、自行改造、协议出让融资、滚动开发等方式实施全面改造，很好地促进了低效用地再开发。浙江省则下发了《关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》，明确规定了可列入二次开发范围的五大类低效利用建设用地，同时提出了协商收回、鼓励流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备等六种方式，对土地存量挖潜效果显著。另外，还有很多城市，也在积极采取协议收回、作价收购、调整置换、投资入股等多种操作方式，向存量土地“要”地，对盘活存量土地起到了很好推动作用。

　　当前土地二次开发存在的问题

　　首先，缺乏统筹规划，开发较为零散。由于在土地二次开发过程中涉及的开发区域往往较为分散，在当前土地二次开发中，普遍关注单个项目的开发情况。部分地区在有关部门的支持下编制了各项目规划，可是尚未制定出一个适合当地发展的土地二次开发的总体专项规划，经常使得各个项目的推进缺乏统筹安排。“各行其是”，致使一些开发项目根本无法融入城市的总体发展规划，很多地方陷入为改造而改造的恶性循环中，影响了城市的功能发挥。

　　其次，尚未形成合理的利益协调机制，土地收储成本较高。利益分配的合理与否是决定开发进程的关键因素。“二次开发”至少牵涉到政府、开发主体以及原持有人等多个利益主体。如在“三旧”土地改造过程中存在的普遍问题是土地原持有人通常只能享受到一次性的收益补偿，在利益的驱动下，持有人必然会严守收益的底线不让步，有的还形成了各利益主体间的对抗，严重影响到土地改造进程。

　　同时，目前的土地流转程序复杂，使得二次开发方式不灵活，严重影响土地二次开发进程。目前主要还是由政府回购收储，再采取招拍挂的方式，公开遴选开发单位进行经营开发。这种流转方式，使得原土地持有人只能将土地卖给政府，不允许自行转让，但由于与政府谈判中议价能力的限制，其参与二次开发的积极性大大降低。

　　另外，一些闲置或废弃的土地，由于一些历史遗留因素造成了土地所有权缺位和合法性问题。这些土地占据了一定比例，已经成为影响二次开发推进的关键因素之一。

　　破解相关制度约束

　　推进土地的二次开发，涉及多方面问题，仍存在一些政策规定的障碍，必须破除制度约束，建立健全相应的利于土地二次开发利用的体制机制，才能更好发挥这些“闲置”土地的经济价值。

　　第一，坚持刚性和弹性相结合，科学编制建设用地“二次开发”专项规划。为更好地指导各地按计划、有组织地开展土地二次开发，避免陷入大拆大建的循环中，应该根据地区的城市总体发展规划，对可以用于二次开发的存量土地，结合用地需求、开发潜力、利用条件等因素，编制可开发用地的“二次开发”专项规划，明确二次开发的主要目标、改造方式方法、重点开发范围、推进步骤，明确各部门责任和分工，并就改造补偿安置、开发资金的筹措和收益分成的方式等制定相关的政策和实施细则。另外，对于列入实施计划的区域或具体地块，应根据总体规划要求，编制好控制性详细规划、修建性详细规划，拟定“二次开发”具体实施方案。当然，需要说明的是，由于城市土地二次开发面临的社会问题多、牵涉面广，开发周期长、不确定性因素多，也要建立规划的弹性机制。

　　第二，健全土地收储制度，完善改造土地增值收益的分配机制。当前在改造过程中，改造的土地增值收益更多被政府和开发商占据，成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造土地的原有持有单位或个人无法分享到改造产生的增值收益，导致改造困难重重。当前按照十八届三中全会提出的建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益的要求，可以通过健全土地收储制度，建立合资入股、共同开发等方式进行开发，由土地原持有人加入到开发过程中，分享到开发的收益，从而将改造的一部分收益返还给被改造土地的持有单位或个人，建立兼顾政府、改造投资主体、原持有单位或个人的多方共享的改造收益分配机制。

　　第三，为了更好地推进二次开发，探索实行灵活的土地开发方式，也应为原用地主体自行按照政府规划进行二次开发创造条件。目前规定工业、商业、旅游、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，必须采取招拍挂的公开竞价方式出让，大大降低了土地原有持有人的改造意愿，影响了改造进程。可以借鉴一些地方的做法，除了招拍挂进行公开招标开发以外，创新多种方式参与到二次开发中，增强原持有人释放土地、参与土地二次开发的积极性。如鼓励自行改造、协议出让融资实施全面改造。在改造范围内，符合规划的，除由政府收储后重新供地之外，鼓励原土地使用权人自行改造，只对土地用途实行严格限制，所涉及的划拨土地使用权，可以采取协议方式补办出让手续。也可鼓励合资入股的方式，进行共同开发等，让原土地使用权人以一定股份参与到土地开发中。

　　第四，有针对性地解决纳入二次开发范围的历史违规用地的合法化问题。兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。在对这些用地进行全面摸底的基础上，针对不同的问题类型制定相应的处理方法。应对纳入二次开发范围的符合城市规划但没有合法用地手续的建设用地，有针对性地制定专门的合法手续补办办法，解决悬而未决的历史遗留问题，为进入二次开发破除障碍。当然，需要说明的是，必须严厉禁止将一些新违规用地划入历史遗留问题中。

　　第五，建立专门的二次开发协调与监管机制。由于土地二次开发是一个系统工程，并牵涉多个管理部门，需要建立专门的协调机制，保证共同协调推进。另外，二次开发关系的利益较大，必须加大监管力度。要加强对于开发范围、规划编制与审查、开发实施情况监控等二次开发全环节的监管，防止走偏和变相违法。通过设立投诉平台等方式，畅通公众参与监督的渠道。

　　张亮