京津冀一体化：天津的优势和战略选择

　　对天津而言，实施京津冀区域一体化协同发展战略，不仅是对加快滨海新区开发开放国家战略的政策叠加，更是对天津努力克服发展瓶颈、全面实现国家定位的战略引领。天津应发挥实现区域一体化的基本优势，深入发掘加快发展的后发优势和增长潜能，努力开创京津冀优势互补、良性互动、共赢发展新局面。

　　京津双城互动的区位优势

　　天津的区位优势主要包括滨海、拥港和毗邻首都，即“近畿”。在京津冀区域经济布局中，“近畿”是天津发展的主导优势，为京津双城互动的多元化、常态化乃至区域一体化发展提供了原动力。尽管彼此发展各有沉浮，也互有竞争，但总体上依然保持了分工明确、利益攸关、荣损与共的内在联系。

　　就区域理论与实践而言，区域城市群的最佳成长轴和生长点，应处于区域首位城市与次位城市或出海口之间。吴良镛院士2001年完成的《大北京规划研究》中，首次提出京-津-塘（京滨）“城市发展主轴”概念，这条主轴虽覆盖河北廊坊，但主要城市节点和出海口均在天津市域内。在国家发改委近期确立的京津冀一体化“双核、三轴、一带、三重点”布局中，不仅规定了京津互为区域“双核”，还将京滨发展轴列为“三轴”之首，而后才是京-保-石拓展轴和京-唐-秦拓展轴，其强化京津互动的用意极为明显。

　　就区域政策而言，国务院早在2006年就对京津两市的城市性质和区域职能做出明确的分工定位，在加快滨海新区开发开放的国家战略中，再次强调天津建设北方“唯一”经济中心的要求。“十二五”规划提出“打造首都经济圈”，并未否定天津作为北方经济中心的定位，因为城市群作为区域协同的载体，通常要依托两个以上城市支撑。显然，首都经济圈不是以北京为经济中心，而要以“城市圈协同为载体”。

　　就产业分工而言，通过近年调结构转方式的努力，京津产业同构矛盾已有显著化解。就城市个体看，北京服务业的GDP占比接近80%，天津制造业的GDP占比超过50%，两市所呈现的“高服务业化”和“高制造业化”倾向，看似并不合理；但依据区域一体化优势互补、互利共赢的原则，未必就不合理。事实上，正因为天津毗邻北京，滨海新区才能以“高水平大项目好项目”战略为带动，大量吸引首都、全国乃至全球的大企业大项目。

　　加强京津互动是优化首都圈布局的基本选项

　　推动京津冀区域一体化协同发展的首要任务，是优化首都经济圈功能布局。北京作为特大城市的加速膨胀，并不符合城市群崛起的区域一体化发展规律，由于北京集中了太多的经济功能和管理功能，导致多年累积的“大城市病”提前爆发，雾霾加剧，环境恶化，城市人口、住房和交通拥挤，极大地影响了北京作为大国首都的国际形象和运行效率。同时，受首都“一城独大”虹吸效应影响，环首都区域的河北省和天津市，长期处于盲从、被动的发展地位，以致出现“环首都贫困带”等贫富分化、城乡分化的严重问题。种种问题交织缠绕，积重难返，不仅使讨论了十年的“京津冀区域发展规划”长期搁浅，也让近邻天津市感到无所适从，无法区分加快滨海新区开发开放国家战略和建设天津北方经济中心，与构建首都经济圈的国家规划和建设首都世界都市的内在关系。显然，存在于国家决策上的悖论和矛盾，是对区域一体化利益分配不均、发展失序现实的客观反映。就此而言，推进京津冀协同发展，强化顶层设计，力除“一亩三分地”思维定式，就显得十分必要。

　　优化首都功能布局，主要是向外疏解不适合北京发展的非首都核心功能。包括高污染、高能耗的低端制造业，聚人多、资源耗费多的低端服务业。至于一些可带来高额税收的科技、金融等高端服务业和医疗教育公共等资源的分流，既需要北京痛下决心，更需要津冀两地提供更为优越的外部转移条件。事实上，市场反应要比行政改革推动来得更早和更有效。2013年以来，北京中关村科技园区开始以外设“分园区”的形式推进科技企业外迁，并与河北秦皇岛、山东齐河、内蒙古赤峰、江苏溧阳签订了合作协议。与这些三四线城市“低成本运营”优势相比，天津完全可凭借更优越的“近畿首邑”的区位优势、更便利互惠的发展条件，有效承接首都外溢产业和资源。

　　按照中央的顶层设计，京津互动要“以产业结构优化升级和实现创新驱动发展作为合作重点，把合作发展的功夫主要下在联动上”。把握京津合作互动的优势和重点，既可着力破解服务业发展迟滞、自主创新不足等长期困扰天津的发展痼疾，又可有效分流首都非核心功能，真正实现京津双城良性互动和共赢发展。当然，即或是北京要分流部分产业、企事业单位、冗余人口和公共资源，要切实做到京津良性互动，天津必须摒弃“守株待兔”意识，要全面借鉴北京外迁企业如首钢、首汽等合作成功的案例，在税利分配、人才引进、户籍保留和公共服务供给等方面开展跨区域合作。

　　滨海新区建设发展优势

　　在经济发展迈入新常态、积极推进区域一体化新阶段，天津所要依托和坚持的，不仅是滨海新区实现国家战略定位和国家综合改革试验区等政策优势，更应该全面体现滨海新区那些已具有极高发展辨识度、已经物化为成长业绩的基础优势和后发优势，包括实体经济的发展规模、现代制造业产业体系、港口吞吐量及排名、陆海区域的投资开发强度、市政基础设施现代化程度、区域性和综合性交通网络建设水平等。据初步统计，2014年天津滨海新区的国内生产总值预计超过9000亿元，连续5年平均增长超过20%。在经济减速、结构转型和发展动力转换的新常态环境下，滨海新区继续承担起作为天津经济增长引擎和主要动力源的发展重任，为天津经济继续保持两位数增长做出了超额贡献。

　　推行的行政管理体制创新改革，有效释放了全区发展潜力。作为一个拥有250万城市人口的副省级行政区，滨海新区已实施两轮行政管理体制改革。以“大部制、扁平化、强基层”为目标，本着区位相邻、功能相近、优势互补、促进发展的原则，强调对功能区的合理整合，充实相关职能，扩大发展自主权，不断增强功能区核心竞争力，从而实现“行政区统领、功能区支撑、街镇整合提升”的管理机制，形成了进一步开拓发展空间、促进要素流动的新格局。

　　在首都经济圈的划界过程中，一度有将天津中心市区和滨海新区排除在外的设想。而滨海新区所蕴含的强大发展活力和张力，是京津冀区域一体化顶层设计不能忽视天津的关键所在。按照国家发改委构想的区域布局，滨海新区与北京中关村、河北曹妃甸将并列为区域一体化发展“三大重点地区”。由此，滨海新区既是京滨发展轴终端，又成为沿海经济带的重要节点，占尽加速发展的天时地利。

　　天津近年的快速发展不限于滨海新区。借助滨海新区的龙头带动，在天津实施的与中心城区、其他区县“三区联动”战略收到显著实效。尤其是处于“京-滨发展主轴”上的武清、北辰、西青和东丽区四个区，工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展齐头并进，2014年，该四区继续呈现领先发展态势，其中武清区、北辰区实现GDP有望超过900亿元，凸显了“经济隆起带”的发展特征。这四个区加上具有优越生态环境和开发纵深的宝坻、蓟县、宁河三区县，可视为天津承接首都功能溢出、科技成果转化和高端产业转移的最佳承接地。

　　必须承认，滨海新区在落实国家战略定位上存在着短板，主要是生产性服务业发展弱，科技自主创新的动力不足，航运、物流、金融等产业对区域的辐射带动作用力不够。究其深层次原因，一是天津工业基础雄厚，发展制造业的条件优于服务业，制造业发展的规模和速度远远超过服务业；二是全球经济下行和外需收缩，制约了天津和港口腹地的外向型经济发展，经济发展的总量规模依然偏小，发展速度在逐步放缓；三是受现行体制机制的约束，各省区市仍存在以GDP论英雄的排名意识，不计代价追求经济数量增长，使得各地“背对背”较劲发展的问题依然严重，对于天津作为后发经济中心的崛起和发展，需要一个较长的认同过程；四是首都服务业的强势辐射和空间垄断挤压了天津服务业，特别是金融、信息、科技服务业的上升空间，天津能够形成发展地方优势的服务业，只有金融租赁、私募基金等个别金融创新领域。

　　种种问题和挑战表明，天津滨海新区的发展壮大和运营，已进入一个转型升级与质量提升并重的新阶段。京津冀区域一体化战略的推出，恰恰为滨海新区加快融入和服务首都经济圈，带来新一轮难得的发展机遇。在对接首都非核心功能转移上，滨海新区既要坚持“高新高质高端”的产业方向，又要在改进服务上做足功夫，要像抓大项目好项目一样，努力开创吸引京企持续入区落地的新局面。在结构升级上，滨海新区要注重长远，善做减法。在产业布局调整上，也应效仿北京的做法，果断地剥离一些中低端制造业，使其向外转移，特别是要向河北省转移。

　　城市规划超前布局的优势

　　长期以来，包括天津在内的大城市、老城市多采取以旧城为单一中心，以新区包围旧城、同心圆外扩的“摊大饼”发展模式。这是导致中国大城市污染加剧、交通拥挤、房价高涨、旧城破败等“大城市病”爆发的直接推手，也是城市规划失准、失实、失控和随意重来的必然结果。

　　20世纪80年代天津的城市布局，也具有单中心“摊大饼”特点。天津作为沿海开放港口城市，在塘沽区集聚了开发区、保税区、港口、石油化工和海洋化工等临港产业，促使天津将单中心布局调整为双中心“哑铃”布局，为后来滨海新区的空间拓展奠定了规划基础。90年代以后，天津实施了工业东移战略，将中心城区工业悉数迁至海河中下游，为中心城区实现腾笼换鸟、“退二进三”创造了条件。

　　21世纪以来，随着滨海新区纳入国家战略，为凸显其作为区域增长极的功能地位，天津在2009年再次调整了城市空间的战略布局，将滨海新区核心区升级为城市主中心，增建了南港工业区，形成目前“双城双港、相向发展、一轴两带、南北生态”的T形城市新格局。2014年12月15日，长江以北地区唯一的国家级自贸区——“中国（天津）自由贸易试验区”正式获得国务院批准成立，园区范围涉及天津滨海国际机场（空港物流）片区、滨海新区中心商务区片区和天津港（东疆保税港）片区三个功能区，总面积119.9平方公里。构成天津自贸区的三个片区，均是天津新一轮城市空间规划高起点规划定位、重点设计和重点建设的经济功能区，与滨海新区核心功能区高度重合，也是“双城双港”空间布局的重要组成部分。

　　按照京津冀一体化的发展愿景，可进一步归纳天津空间布局规划的创新意义。一是形态良好。形成的T形规划布局，具有多极支撑、点轴结合、带状分布的良好形态，可有效抑制单极城市大团所引发的大城市病。二是结构开放。形成的T形布局，具有多元的空间结构，由滨海新区引出的三条轴线，分别指向北京、曹妃甸港和黄骅港，与“两核三轴一带三区”布局高度吻合。三是规划储备充分。形成的T形布局，按照建设北方经济中心的功能定位度身打造，预留发展空间充裕，并配套编制了370多项专项规划，可为承接外省区市各类区域合作投资项目提供丰富的规划储备。

　　尽管天津近年坚持实施的城市发展规划具有理念超前、结构开放、形态良好等亮点，仍需要结合发展的需要，不断优化和完善。主要包括：一是服从区域一体化布局规划，加强主要发展轴和重点地区的城市设计和规划控制。二是要依据顶层设计，增强和补充与区域大交通互联互通、区域环境联防联控相关的规划内容。如按照既有规划，天津市域的高速公路与地方铁路建设，已接近全面完成，但依据区域一体化的需要，还有较多断头路和瓶颈路需要对接和贯通。三是要依据经济新常态和任务变化，重新测算相关规划指标，力求缩小偏差。四是为实现区域协同发展的新需求，要积极编制客观反映政府意图和市场规律的专项规划，特别针对2014年以来相继落户天津的国家海洋经济科学发展示范区、天津自由贸易园区、国家级创新发展示范园区等经济功能区的定向建设目标，提供更好的规划服务。

　　卢卫