公共财政应跟着人头走

　　户籍人口城镇化的突破点在于人均公共服务均等化

　　基于中国经济发达区特别是新兴城市经济高速发展，而户籍人口却始终保持在原生态的怪象，中央“十三五”《建议》首次提出“户籍人口城镇化率加快提高”的目标。这样从问题导入势必蕴含着改革大思路。如深圳和东莞等新兴城市的崛起，据最新普查其常住人口已分别增至1036万和822万人，但其户籍人口却一直停留在238万和182万的原居民状态。由此分析造成全国户籍人口城镇化率严重滞后的障碍与原因，看起来是城乡隔离的户籍制度问题，实质上却是承包式分税制按财政供养人口分配地方财力持续期过长，致使城市和经济发达区接纳人口落户却不能增加相应的财力所致。因此，要确保“十三五”规划首提目标的实现，关键在于完善分税制改革，创建城市与经济发达区接纳人口落户的一种财政引致与倒逼机制。那么，中国户籍人口城镇化率将达至65%左右即与工业化同步、消费率将提至70%左右的中国特色市场经济新常态发展水平，目前改革发展所面临的结构失调、产能过剩、市场分割、地区差距和生态环境等问题都将迎刃而解。

　　包税制是户籍人口城镇化滞后主因

　　按国际通行的居住证制度，人的城镇化无疑是指户籍人口的城镇化。依据中国现有户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率17.28个百分点，同时比照工业化同步发展的国际标准其常住人口城镇化率仍滞后12.3个百分点的理论测算（施建刚、王哲，2012），那么全国户籍人口的城镇化率滞后了29.58个百分点。以此计算可得出截止2014年全国约有4.05亿具备条件入城的人口尚未入城落户，这与2014年国家统计公报农民工为2.74亿人，加上人口普查总抚养比42.72%的抚养人口共约3.91亿人未能入城落户是基本相符的。

　　户籍人口城镇化严重滞后所造成的损失与危害：一是导致“消费缩小到只能在相当狭小的界限以内变动的最低限度”(马克思，1867)，相应带来未曾共富就出现产能过剩的假象。按2001-2013年城镇居民消费平均为农村居民的3.5倍计，全国约4亿人口本当入城却未能进入城市落户，每年被压缩的民生消费相当于当年消费总量的75.91%，2014年仅消费品零售额一项就减少掉18万亿元。

　　二是致使有限的消费资金不应有地转化为分散无序的投资，并造成对耕地资源和环境的损坏。户籍人口城镇化率低表明农民工居无定所，其收入不可能用于城市购房等中长期消费，势必造成消费资金转化为农村建房等分散无序的投资。按2014年农民工人均2.5万元计，整个被转化的消费资金达6.85万亿元，加上农村建房连带性投入包括国家用于此种乱占滥建，损坏耕地与环境的生态修复等必需的投入，按比较保守的估算，三者1：1：1配套，总计消费转化为投资及环境损失高达20.55万亿元之巨。

　　三是户籍人口城镇化滞后意味着“用脚投票”的市场自平衡机制失效，只能靠政府主导投资“搬迁发展”来平抑地区差距，结果势必带来相应的投资效益损失。这从沿海和内地投资增长与投资效益比较看，进入新世纪后12年（2001-2012）比前21年（1980-2000）的投资总额，中西部内地省份增长了10.01倍，而东部沿海省份只增长6.87倍，即同比少增加了3.14倍，但其GDP和地方财政收入却多增加了0.42倍和2.12倍。以此计算可得出该期间沿海单位投资产出的GDP与财政收入分别为内地的1.61倍和2.20倍。这里，假定此期间东部沿海和中西部内地的投资额处于同步增长，那么由这种沿海和内地投资增长与投资效益倒挂的现象，可计算出其所造成的效率效益损失约相当于同期沿海省份GDP的54.41%和财政收入的62.11%，举其大数即所谓“进入新世纪损失了半个多沿海”（孙红玲等，2014）。

　　分析导致以上损失的户籍人口城镇化率严重滞后的原因，从表象上看是城乡二元结构隔离的户籍制度，实质上却是财政承包制及承包式分税制持续的时间过长，在形成地方刚性竞争力的同时，也固化了政府间财政利益关系。因为改革最初的财政承包制实际上就是全国不再统发工资，对各地财政供养人员改由省级财政总额承包，延续至今这种财政供养人数便成为计算地方财力均衡的依据。可以说，正是这种按供养人员而不是按国际分税制以常住人口计量地方人均财力的再分配，致使地方接纳外来人口落户却不能增加可用财力，相应带来“候鸟型农民工现象”(孙红玲，2011)，这种中国特有的不同于国际家庭户主导的劳动力流动模式，以致造成全国约4亿人口应当入城而被排除城外的户籍人口城镇化严重滞后的问题。解此难题，的确还有待于完善分税制改革的再突破。

　　公共服务均等化应为税改方向

　　邓小平同志当年对中国改革“三步走”和“两个大局”的战略设计，寓有计划与市场、失衡与协调、效率与公平、先富与共富等深刻哲理，且都作用于财税政策和央地、地地财政关系调节之中。如“前两步”沿海大局战略采取省级财政大包干体制，其重大意义就在此举打破了传统计划经济集权体制的僵局，标志着与国际市场经济财政分权体制的对接和市场竞争机制的引入；1994年又在此基础上实行承包式分税制，更是与国际市场经济体制在分税制名义称谓上的并轨。应当说，正是这种市场经济的体制对接和方式方法的引入，才使“前两步”翻两番的目标得以如期实现，按当年汇率人均946美元基本达至人均一千美元的战略预期。但在另一方面，由于这种承包式分税制毕竟还是一种过渡性体制，并未脱出地方原有财政承包基数的窠臼，特别是仍然采取按财政供养人员而不是按国际惯例以常住人口来计算政府间财力均衡，结果造成一种“半统制、半市场”的经济体制（吴敬琏，2013）。正如前总理朱镕基（2011）在充分肯定分税制时所指出的，分税制“还有缺点，主要是返还支付的方式。”

　　目前的分税制对地方的返还即转移支付共有三大项：一是原财政承包与递增率基数上的税收返还；二是按财政供养人员并按不同标准（西部人均高出中部约70%）计算人均财力，实行填平补齐的一般性转移支付；三是另有约占到45%的资金被分作200多个专项，并通过各种渠道转移支付到各地。显然，这与国际分税制一种财政分配渠道、一个人均标准相比，其最大区别就是多头多渠道的多达二三百个标准。所谓多标准即无标准，就无所谓是非曲直可言。在财政再分配和中央财政转移支付的关键问题上，没有一个人均财力均衡的标准，也就谈不上市场经济公平正义和统一市场。尤其是按财政供养人员而不是按国际惯例以常住人口计算地方财力均衡，将直接创造劳动财富和财税收入的社会大众排除在财政分配之外，结果造成地方接纳人口却不能增加相应的可用财力，势必带来户籍人口城镇化严重滞后的问题。

　　必须清醒地看到，自20世纪80年代兴起的全球性财政分权改革以来，全世界500万人口以上的75个国家就有62个建立起人均公共服务均等化的分税制。如澳大利亚和加拿大等国家的分税制，按常住人口对州政府间财力百分之百地均衡；德国虽然增设了人口密度权重指数，但州人均财力最高的也只能高出35%（朱秋霞，2005）。因此，实现中国特色市场经济与发挥市场资源配置决定性作用下的“第三步”翻两番的目标，创造一种沿海服从内地大局战略实施的必要的全国市场统一的前提条件与环境，关键就在与国际完善成熟的市场经济体制和方法接轨，实行一般分税制意义上的按常住人口均衡地方财力分配，“让每一个处于平等地位的人获得平等的财政对待”（Buchanan，1950）。概言之，只有将以人为本、以均为基的基本公共服务均等细化到可公平计量的标准，也就是实行与国际市场经济分税制接轨的人均公共服务均等化，才能促使人口流动迁徙到哪就把财政公共服务带到哪里。这样，农民进入城市与沿海经济发达区，既能创造劳动财富把蛋糕做大，又能增加当地人口让蛋糕分得更多，还能带来更多消费增强经济拉动力。那么，城市与沿海经济发达区就会乐意接纳人口，也就不再存在人口不能随劳动力入城落户的户籍人口城镇化滞后问题，市场化推进人的城镇化规律性发展势必释放出中国改革的最大红利。

　　如何实施人均公共服务均等化

　　怎样结合国情与国际接轨实施一般分税制意义上的人均公共服务均等化？这里，需解决具体操作上的一个难题是，据人口普查在全国统计常住人口和户籍人口基本一致的情况下，各个省份的常住人口和户籍人口却很不一致，且与国际分税制意义上的标准性常住人口都存在较大差异。如广东省常住人口1.04亿而户籍人口只有8502万，而河南省户籍人口1.04亿可常住人口只有9403万。究其原因，主要是由于河南等内地省份劳动力流向外地而将抚养人口留在户籍地，表明其劳动力净输出或劳动财富的外溢；而广东等沿海省份接纳外来劳动者在获得劳动财富时，也或多或少提供了某些公共服务或是公共服务的外溢。因此实现与国际分税制接轨的我国统计常住人口的人均公共服务均等化，必须剔出其劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素，探求出一般分税制意义上的常住人口“标准人”计算尺度。

　　德国财政制度基于联邦基本法保证社会成员享有基本生活水准的要求，其再分配建立在假定各州人均消费水平基本相同的基点上。对此，本研究的前期成果借鉴了德国财政制度的理论设计及参数，对各省统计常住人口中的劳动财富外溢或公共服务外溢实现成功剥离，从而探求出了与国际分税制接轨的“标准人”再分配的计算公式（孙红玲、张富泉，2012）。然后结合中国特色市场经济以人为本、以均为基的基本公共服务均等化原则，假定各省人的能力及努力程度的平均水平相当且其政府间公共服务水准基本相同，并借鉴其具收入平衡性质的增值税预平衡占30%、具支出平衡性质的州级财力横向平衡与联邦补充补助占70%的比重为参数，使具收益权重性质的人均财政收入和人均GDP各占15%、具财力需求权重性质的人均财政支出占70%的比重，并借助于中国统计年鉴2000-2013年的面板数据所得出。显然，这在客观上又考虑到了各省原有财力支出的基础，并兼顾到了GDP和地方财政收入的效率激励，因而应是兼顾国民收入最大化与最优分配即“效率与公平优化组合”，且十分有利于完善分税制改革的平稳过渡。

　　换言之，改按“标准人”公式化分配的完善的分税制，其主要变动只需将中央财政的专项转移支付并入一般性转移支付，并相应打入“标准人”计算各省财政支出的基数，即实行中央和地方专项转移支付资金双向整合，把它作为对地方财力均衡的补充补助资金即可。这样堵住有违市场公平竞争的非规范化的旁门左道，用统计常住人口“标准人”一个口径均衡地方政府间可用财力，即可与国际市场经济接轨实现人均公共服务均等化的完善的分税制，并由此促成全国市场统一和中国特色市场经济体制机制的最终完善。

　　张富泉 周建华

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