“十三五”时期的特大城市治理

　　未来二三十年内，特大城市问题仍将是困扰各级政府的难点

　　“十二五”期间中国特大城市发展特征

　　特大城市，从字面上理解，是指规模特别巨大的城市。其显著特征是，经济和人口聚集规模大，建成区占地面积多，创新能力强，在所在国家和地区经济社会发展中扮演着十分重要的角色。按照国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》划分标准，纳入本文研究视野的特大城市有上海、北京、深圳、重庆、天津、南京、广州、沈阳八座。

　　特大城市规模体量大，聚集能力强。其发展动力既有经济聚集因素，也有行政推动因素。其发展特征可以概括为以下几个方面。

　　1.行政等级高。八座特大城市中，中央直辖市4个，副省级城市4个。较高的行政等级强化了这些城市的资源掌控能力和经济与人口聚集能力。

　　2.经济实力强。八座特大城市的地区生产总值占全国比重的20%左右。八座特大城市的人均地区生产总值，除重庆外，普遍高于全国平均水平1倍以上，深圳甚至高于2倍以上。

　　3.外来人口聚集多。八座特大城市的外来常住人口占全国流动人口总量近20%。除重庆、沈阳外，外来常住人口占比普遍较高，外来常住人口的大规模聚集构成特大城市的显著特征。

　　4.民用汽车保有量多。八座特大城市的民用汽车保有量占全国民用汽车保有量的15%左右。按照人均保有量计算，除上海外，其余七座特大城市的人均民用汽车保有量都远远高于全国平均水平。

　　5.人均道路面积少。除南京和天津外，其余六座特大城市的人均道路面积都低于全国城市的平均水平，特别是，上海不到全国平均水平的1/3，北京略多于1/2，广州不到70%。

　　6.房价收入比高。按照国际经验，房价收入比6-7是合理区间。八座特大城市，除重庆和沈阳处于合理区间外，其余六座特大城市明显偏离合理区间。房价收入比过高成为特大城市的显著特征。

　　7.优质教育医疗资源聚集。八座特大城市聚集了众多的985高校和211高校。其中聚集985高校20所，占全国985高校39所的51%；聚集211高校56所，占全国211高校118所的47%。八座特大城市聚集了众多的三甲医院。全国共有三甲医院769家，其中分布在八座特大城市的有194家，占比25%。

　　8.能耗集中。八座特大城市用电总量占比高，人均用电量大，是全国重要的能耗中心。

　　中国特大城市治理需要探讨的问题

　　中国特大城市发展中存在的共性问题是：人口过度聚集、交通拥堵、房价高企、资源环境约束强等。这些问题的产生，从宏观层面来看，是因为城市发展规模（包括人口规模、经济规模、空间规模）超过资源环境承载能力、基础设施支撑能力和基本公共服务供给能力；从微观层面来看，则是“规模收益递增”的经济因素和政府行政配置资源的体制因素二者叠加，产生了强大的吸引力，不断蚕食外围地区的资源和发展要素，形成了“黑洞效应”。当前，在特大城市的治理方面，存在一些似是而非的问题需要探讨。

　　1.特大城市问题具有长期性还是阶段性。特大城市问题因聚集而产生。从微观视角来看，聚集的经济动力是“规模收益递增”。当聚集达到一定规模后，会出现“外部性问题”：聚集的成本上升，产生“规模收益递减”效应。因此，聚集的经济动力具有阶段性。从中观视角来看，中国已进入城镇化的下半程，城镇化速度下降已成为事实，单纯的向心聚集正在转变为聚集与扩散相结合，次级中心城市正在崛起，待开发地区发展速度加快，特大城市的聚集动力正在减弱，特大城市问题有望缓减。就此而言，特大城市问题不会长期存在。

　　特大城市的聚集，还存在非经济因素，即行政动力。中国是一个政府干预经济能力极强的国家，政府主导资源配置的现象十分普遍。城市有行政等级，行政等级越高，城市主要领导的行政级别也越高，话语权也越大，掌控资源的能力也越强，依靠行政配置资源的能力也越强。特大城市在这方面占尽优势。依靠行政聚集资源会干扰“规模收益递减”出现的时间节点，使特大城市问题更趋严重，更趋复杂。作为“干扰项”，行政聚集资源会扰乱特大城市问题所具备的阶段性规律。行政聚集资源是有成本的，这个成本会通过税收的形式由纳税人承担。解决这个问题，需要进行体制机制改革，难度很大。但行政推动终究要服从经济规律。特大城市问题，从长期来看，不可能相伴终身，具有明显的阶段性。

　　2.特大城市问题归因于聚集还是空间结构不合理。特大城市问题，产生于聚集，但聚集不是“祸根”。只要“规模收益递增”，聚集就符合经济规律，就具有客观必然性。与“规模收益递增”阶段相对应的是，特大城市往往形成了“单中心”的空间结构。进入“规模收益递减”阶段，特大城市就会迸发出离心扩散的力量，与此相对应，特大城市应该形成“多中心”的空间结构，在周边地区大力发展次级中心城市或者新城。遗憾的是，中国许多特大城市，对这个规律认识不到位，错失了调整空间结构的绝佳时期，导致“城市病”集中爆发，长期折磨。

　　所以，特大城市问题，起因于聚集，但应归因于空间结构不合理。破解特大城市问题，不能简单采取控制、限制、打压或者驱散“聚集要素”的办法，而应该引导“聚集要素”，促成合理空间结构的形成。

　　3.资源环境承载力是否为特大城市发展的底线。一些人质疑资源环境承载力是否客观存在？测算资源环境承载力是否为伪命题？事实上，聚集的基本动因是经济因素，而不是资源环境承载力。那些资源环境承载力很高的地区，如果不能产生“规模收益递增”，就不会出现“聚集”。相反，那些资源环境承载力已到极限的地区，如果能够产生“规模收益递增”，仍然会继续“聚集”。只不过，资源环境承载力作为一种“成本因素”，已经包含在“规模收益”考虑之中。所以，以资源环境承载力为依据制定特大城市的发展规划和政策，在理论上是站不住脚的，在实践中也是有问题的。资源环境承载力不应该成为特大城市发展的底线。

　　4.短时期内是否可以解决特大城市问题。解决特大城市问题，需要考虑以下几方面因素：一是引起聚集的“经济动因”是否已经发生“逆转”，即“规模收益递增”是否已经转变为“规模收益递减”。中国的八座特大城市，除了“退二进三”引起的制造业外迁外，还没有出现企业主动大规模外迁、依靠市场因素发展起次级中心城市或者新城的案例。目前的新城多数是政府规划和建设的，没有得到企业的积极响应、缺乏产业支撑是通病。可见，从“规模收益递增”到“规模收益递减”的拐点还没有到来。二是行政因素对聚集与扩散的干扰是否已经剔除？聚集与扩散本来应该属于经济范畴，由企业和个人根据市场信号做出决策。但行政因素干扰导致市场信号失灵，使“规模收益递增”和“规模收益递减”增加了政策变量，本来应该扩散出去的扩散不出去，本来应该聚集的聚集不进来。减少行政因素干扰，还市场配置资源的决定性作用，需要大刀阔斧式地改革不合理的制度和决策机制，这些都不是短期内可以解决的。三是人口大规模向特大城市聚集的趋势是否已经发生逆转？谈论这个问题必须考虑两方面因素：第一是大规模聚集的人口来源。一些学者研究表明，中国人口数量峰值将出现在2025年，其后人口总量将下降，这意味着十年后人口大规模聚集的势头将减弱。第二是区域差距是否已经缩小到人口不愿意跨地区流动的水平。众所周知，中国存在巨大的区域发展差距，不仅仅体现在人们的收入水平上，还体现在教育、医疗、文化等基本公共服务上，短时期内缩小这些差距有很大的难度。综上分析，短期内解决特大城市问题是不切实际的幻想。未来二三十年内，特大城市问题仍将是困扰各级政府的难点问题。

　　“十三五”时期中国特大城市的治理思路

　　特大城市的治理重点无非是经济效率提升、产业结构优化、市场经济秩序维护、社会公平正义彰显、空间秩序保障、生态红线控制等方面。这些重点看似杂乱无章，实则相互关联，相互制约，是一个有机体。选择好治理的路径至关重要。一是妥善处理政府与市场的关系。转变政府职能，收缩政府干预的战线，让市场发挥资源配置的决定性作用，是特大城市治理首先应该解决的问题。二是明确治理的主体。政府是重要的治理主体，但不是唯一的治理主体，企业和非政府组织都可以成为政府治理的合作伙伴。三是制定科学的治理方案。各个特大城市的发展条件和发展问题不同，发展定位和发展思路不同，治理方案理应体现自身特色。

　　1.编制科学的治理方案。特大城市治理，不同于一般意义上的国家治理，也不同于一般意义上的区域治理。特大城市治理具有复杂性，需要编制科学的治理方案予以应对。

　　第一，要坚持底线思维。特大城市治理事务千头万绪，什么都由政府出面解决，难免力不从心。凡是可以交由市场解决的，坚决交给市场办。让政府从复杂的具体事务中解脱出来，集中精力搞好公共服务，维护好特大城市发展的底线。

　　第二，要坚持战略导向。特大城市要做好功能定位，制定自己的发展战略规划。并以此为依据，编制科学的治理方案，确保治理方案的战略性、前瞻性和全局性。

　　第三，要坚持系统治理。特大城市本身是一个复杂的巨系统，各子系统之间相互衔接、相互制约。编制治理方案，要梳理各子系统之间的相互关系及其相互影响，并评估其可能产生的风险，做好应对预案。

　　第四，要坚持问题导向。编制治理方案前，要对特大城市进行体检，系统梳理其发展中存在的各种问题，并根据轻重缓急的原则对问题进行归类。在此基础上，编制治理方案。

　　第五，要坚持依法治理。特大城市治理，不能“有权就任性”，而要建立在法治的基础上。要逐步强化地方立法的主动性和主体性，推动地方特色治理。

　　第六，要坚持过程治理。编制治理方案，不可能一案定终身。要对治理方案实施过程进行跟踪调查和评估，及时修正治理方案的失误。

　　2.构筑完善要素聚集的“过滤网”。在完善的市场经济条件下，要素向特大城市聚集受到一张看不见的“过滤网”引导。当要素聚集效益大于聚集成本时，要素向特大城市聚集具有合理性；反之，当要素聚集效益小于聚集成本时，要素就不会向特大城市聚集，甚至会从特大城市流出。这种状态应该是特大城市治理追求的理想状态。

　　中国的要素市场化程度远远不够。特大城市聚集的三大要素，土地、资本和劳动力都没有完全市场化。比如，政府垄断土地一级市场，土地不能自由买卖，城乡土地市场分割；银行业垄断现象普遍存在，缺乏充分竞争，利率没有完全市场化，资金使用成本没有完全体现出来；劳动力就业市场竞争不充分，还存在身份歧视、性别歧视和待遇歧视；同时，许多特大城市还存在过度福利化倾向，客观上也起到了降低人口大规模聚集的成本，对疏散人口产生了不利的影响。以上现象导致要素向特大城市聚集的成本与收益核算信号失真，直接影响是“过滤网”功能失调。

　　修复“过滤网”功能，首先要求转变政府职能，政府向市场充分放权，提高公共服务能力，让市场发挥资源配置的决定性作用。同时，也要权衡过度福利化政策的利弊得失，在看到一部分人群获得福利的同时，也要看到另一部分人群的福利损失。其次要有计划、有步骤、有重点地推进要素市场化改革的进程。同时，加强政府在要素市场化改革进程中的监管职责。

　　3.做好过渡期政策安排。完善市场机制，不是一朝一夕可以完成的，需要一个漫长的过渡期。在过渡期，政府对特大城市治理进行适度的行政干预是必要的，但要掌握好度，妥善安排好过渡期政策。

　　一是对人口规模进行调控。八座特大城市的城区常住人口规模仍然在不断膨胀，给城市基础设施和基本公共服务的供给带来了严重压力。鉴于其特殊性，非户籍人口的市民化难度很大，采取广州、上海、深圳等城市实行的积分落户制是一个有效办法。关键是根据各市市情设计好指标体系及其分值，公开透明操作，确保公平。另外，北京提出的“以业控人、以房管人、以证管人”的经验值得肯定。搞好产业准入名录、搬迁扩散低端产业、对房屋租赁市场进行监管、对新售商品房进行限购等举措对控制人口规模有一定的积极作用。

　　二是对空间结构进行优化。八座特大城市所表现出来的“城市病”，与空间结构不合理有很大关系。优化空间结构，政府可以大有作为。构建多中心的空间结构被认为是解决“城市病”的有效办法。许多特大城市，通过规划提出要在中心城区周边兴建若干新城。新城建设需要政府更多的付出，在基础设施和基本公共服务配套方面加大投入，在产业发展方面加以引导和扶持，推动产城一体、职住平衡，而不要将着眼点仅仅放在卖地卖房上。

　　三是对机动车数量进行控制。特大城市人多、车多、路少，如果对机动车数量不加控制，车路矛盾会更加突出。在特大城市，国家现有政策不足以抑制机动车数量的快速增长，实行机动车数量控制的政策十分必要。目前，北京实行车牌摇号制，上海实行车牌拍卖制，广州实行二者的结合。摇号制表面看公平，并且将机动车数量增长限制在可控范围，但牺牲了效率。拍卖制的上海效果则十分明显，值得其他特大城市学习借鉴。同时，也可以考虑在特大城市划定拥堵区，征收拥堵费，以此来调节机动车的使用。

　　4.着力解决特大城市治理的外部问题。特大城市治理面临着许多外部问题，这些问题是特大城市自身难以解决的。这些问题不解决，特大城市存在的“病症”就难以康复。

　　一是区域经济均衡发展问题。实施区域经济均衡发展政策是政府义不容辞的职责，为此要拿出援助欠发达地区经济发展的一揽子政策，坚决摒弃按行政等级配置资源的传统做法，给欠发达地区更多的经济发展机会。

　　二是教育、医疗等基本公共服务的均等化问题。将特大城市的优质教育、医疗资源向外疏散似乎是解决均等化的可行之路，实则不然。优质教育、医疗资源迁离了特大城市，离开了特大城市的发展软环境，质量会显著下降。通过降低质量来实现均等化不是我们应该追求的。政府要加大投入力度，支持欠发达地区的教育、医疗事业发展。同时，要积极构建特大城市援助欠发达地区教育、医疗事业发展的机制，逐步缩小教育、医疗等基本公共服务的地区差距。

　　三是各地的特色发展问题。中国各地发展条件千差万别，居民对幸福感的理解也各不相同。应该允许各地存在不同的发展模式，走不同的发展道路，追求不同的发展目标。为此，要增强各地的发展自主权，允许各地特色化发展，差异化发展，以此来弱化特大城市的向心力和聚集力。

　　宋迎昌