第七轮机构改革和职能有何转变？

　　目前来看，第七轮机构改革方案最大的突破在于高度认识到政府职能转变的重要性和优先性。政府职能转变是行政体制改革的核心，没有职能转变为基础前提，机构改革终将沦为形式

　　我国的行政管理体制模式来源于前苏联，政府职能按照计划经济的要求设计，内容庞杂、范围宽泛，以微观管理为主，管理方式简单化，呈现出高度集中、过度管制、单一手段、全面干预的格局。自改革开放以来，中国政府在34年中进行了六次大的政府机构改革，大致每隔五年进行一次：1982、1988、1993、1998、2003、2008年。

　　新一轮机构改革较前六次改革，面临着何种变化和挑战？

　　第七轮机构改革的历史角色

　　1982年改革以机构精简和干部人事制度规范化为主；1988年改革以转变政府职能和职责“三定”为主；1993年改革重在精兵简政以减轻财政负担；1998年改革提出政企分离；2003年改革没有对政府机构人员精简提出具体的数量指标，而是重在解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，提出在行政审批、电子政务、政府绩效评估、决策听证、问责制等领域进行改革；2008年改革方案中以加快法治政府建设、规范政府行为、健全对行政权力的监督为改革重点。

　　总的来看，历次机构改革都是为了适应经济和社会发展的需要，围绕着机构调整、职能精简展开。这六轮改革也呈现出明显的发展转向：由最初的结构调整、机构精简为首，逐渐转为流程优化、制度建设为主。

　　理论界对过去六轮机构改革成效的评价和总结，毁誉参半。赞同者认为这些年的多轮政府机构改革在推进政企分开、编制法制化建设、政务综合管理机制建设等方面有很大突破和进展。但是批评者认为以往的机构改革始终未摆脱“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的恶性循环。国务院新推出的《机构改革和职能转变方案》中承认政府部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题，提出新一轮机构改革将重点围绕转变职能和理顺职责关系开展。

　　与德、法等传统欧洲国家推行机构改革时优先厘清政府职能边界的改革思路相同，机构精简不是本轮机构改革的重点。国务院正部级机构减少4个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后的国务院组成部门为25个，仍然明显多于多数发达国家14～18个大部的设置。目前来看，第七轮机构改革方案最大的突破在于高度认识到政府职能转变的重要性和优先性。政府职能转变是行政体制改革的核心，没有职能转变为基础前提，机构改革终将沦为形式。

　　本次改革方案中提出推动政府职能转变的10项措施。这些改革措施力图以政府职能外移、下放为基础，解决政府部门职责交叉、错位、缺位问题，最终实现各级政府职能合理复位。具体说来，力图通过深化行政审批制度改革减少政府对市场和社会的干预，引入社会力量参与社会管理，实现政府职能外移；以中央政府权力下放经济管理权限为着力点逐步实现职权下放，进而厘清各级政府职责边界；通过社会信用体系和行政问责机制建设，实现对政府机构行政权力的有效监督。但是，这10项促进职能转变的措施中，只有部分措施提出明确的政策目标和执行方案，还有不少尚停留于政策引导层面，缺乏制度约束力。

　　职能转变的五大难题

　　纵观国际上其他国家行政改革的经验，推进政府机构改革和职能转变是项系统工程，有五个问题需要特别重视。

　　首先，厘清政府职责边界。既包括对政府所有部门的职责范围进行编制审核，明确政府部门间职责边界，也包括明确中央、省和地方各级政府之间的职责分工，推动职权下放。中央政府的主要职能定位为政策制定、信息提供、组织协调和检查监督，其余则由地方政府负责。中央政府主要负责国防、外交、国家级行政事务、财政管理、税收政策制定、国家海关事务、社会保险、社会福利体系以及其他。省政府的事权责任主要集中在辖区内的社会文化教育卫生体育事业、法律事务和司法管理、省级行政事务和财政管理等。地方政府主要提供地方性公共产品，如地方公路与公共交通事务、水电和能源供应等与当地居民生活密切相关的事务。事权划分明晰规范、职权下移，是政府机构精简高效的前提和基础。

　　其次，以“结构调整”替代“机构精简”，稳步推进大部制改革，建立健全政府部门职责体系。为理顺改革流程，也为减少改革阻力，机构改革的重点应由机构数量的精简转向机构布局的结构调整、机构内设部门的结构调整、领导职数与非领导职数的结构调整等。这包括严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本；在机构内部设置独立的执行机构等具体措施。如，执行机构设置专门化是大多数国家与地区的通行做法。德国在14个大部之外，另设36个独立的执行机构从事具体行政行为。独立执行机构的存在，有利于决策权与执行权分离，提高政府执行力的同时，能有效避免因“部门利益”而决策不公的现象。

　　第三，理顺行政协调机制。政府部门间的协调和政府部门内部的整合是机构改革的难点，也决定着改革的最终成效。行政协调机制包括两层含义：一是平级机构间和机构内部的协调机制建设；二是各级政府之间的管理、协调机制建设。

　　已多年实行大部制的西方国家非常注重部际协调机制建设。除在人事设置方面减少副行政首脑数量以提高部长地位外，更多的是成立议事协调机构或专门委员会，在行政首脑的主持下，依托各类政策咨询机构、政策审议机构，专司部际关系的协调。这次机构改革方案已提出让地方政府承担更多的执行性职责、中央政府集中于决策和监督的改革方向。但是我国现有从中央到地方县级政府实行上下一般粗的“桶形”体制的形成不仅由于部门“条条”管理的惯例，也受限于行政组织法的相关规定，改变这一体系需要从修订立法入手。“十八大”报告将优化行政层级和行政区划设置提上议事日程，并鼓励有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，这将为理顺层级间的行政协调机制提供良好的改革契机。

　　第四，政府机构改革和职能转变是一项系统工程，需要一系列配套改革措施来保障。如，推进事业单位分类改革，承接政府职能转变过程中外移的部分职能；将机构改革与预算编制改革相结合，提高行政机关工作灵活性的同时增加部门的责任性；加强国有企业管理、降低企业国有率，为公民和企业开拓新的活动领域，提高整体经济效率和国家竞争力；高效、具有竞争力的公务员队伍是实现政府职能转变和机构改革的基础。

　　最后，从立法、司法、行政、反腐多方面强化政府监督机制。政府机构精简和职能转变的过程中，尤其需要加强依法行政、强化行政问责。在这方面，很多国家的经验可供我们借鉴。如，英美较为注重发挥立法监督的作用，英国有些监管部门不列入内阁管辖，而是直接对议会负责，美国强调国会对行政部门的制衡作用。阿根廷基什内尔政府对最高法院进行改革，发挥其司法监督的作用，制衡过于强大的行政权力。俄罗斯通过部署局决策、执行、监督功能三分的做法，在行政系统内部发挥联邦局的监督功能。新加坡和香港特区则通过设立独立的反腐机构、建设廉洁政府来加强对行政机构的监督。

　　机构改革和政府职能转变最终目的是通过建构合理的政府职责分工体系来完善政策制定的制度架构，改进政府决策流程并提高政策质量，确保新政策和新问题出现时政府能够自我调适并积极应对。

　　陈雪莲

　　中央编译局世界发展战略研究部政治发展研究所副所长

　　文｜陈雪莲

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