大部制后的国家新班底

　　撤销铁道部、合并卫生部和计生委、重组海洋局，第十三次国务院机构改革将国务院组成部门缩减为25个。更为重要的是，这次改革突出强调职能转变，从“政府-市场-社会”的大视野中，将机构改革与职能转变紧密结合、同步推进

　　新一轮中国政府机构改革再次启程！

　　“赞成2875票，反对56票，弃权26票。”当人民大会堂主席台两侧的大屏幕上显示以上三组数字，会场内响起了热烈的掌声。

　　3月14日，十二届全国人大一次会议举行第四次全体会议，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》（下称《方案》）被大会正式表决通过，至此新中国成立以来的第十三次国务院机构改革方案尘埃落定。

　　与以往大部制搞改革不同的是，此次将政府职能转变与机构调整并列其中。职能转变是深化行政体制改革的核心。这次改革的一大亮点，就是突出强调职能转变，并从“政府-市场-社会”的大视野中，将机构改革与职能转变紧密结合、同步推进。

　　3月10日方案一出，直至14日全体会议的决定，社会各界均对此次“大部制”方案展开了充分讨论，《方案》在许多领域取得关键性的突破。

　　国务院组成部门由1982年的100个变为现在的25个，缩减四分之三。

　　政企分开：铁老大的救赎

　　3月18日，“中华人民共和国铁道部”成为历史，被“中国铁路总公司”取代。北京复兴路10号院的主人，从此由记载亿万中国人出行记忆，并曾掌握行政、司法、经营、基建等巨大权力的“铁老大”易主而转变成为国有企业主体。

　　就在四天前，中国政府网发布了《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（下称《批复）》。批复文中显示，中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币。并明确，历史债务问题没有解决前，国家对公司暂不征收国有资产收益。不增加铁路改革成本。

　　“‘大部制’改革很好，我很赞成。”新中国成立之后的第十五任也是最后一任铁道部部长盛光祖在两会期间面对记者询问其对“大部制”改革的看法时表示，改革实行政企分开，有利于铁路更好发展。

　　“实行铁路政企分开，体现了巨大的政治勇气与政治智慧。”国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师宋世明指出，实现铁路政企分开，再实现大交通体制，这是通常的理论分析，但这次改革，将政企分开与实现大交通体制“毕其功于一役”，的确是非凡之举。

　　铁路改革所涉及的公共利益巨大，人们期待市场化改革、建立现代企业制度、提高服务水平等一系列变革能够跟进。“我当不当铁道部长没有关系，关键是中国铁路要更好地发展。我们也努力让车票更好买一些。”对于中国铁路总公司首任总经理盛光祖来说，他还将面对一系列难题，其中最大的难题就是--债务问题。

　　中国铁路总公司称，其承担和履行原铁道部发行的中国铁路建设债券、非金融企业债务融资工具（短期融资券、中期票据等）及其他有关合同、协议项下的权利、义务，以及相应的债权债务关系和法律责任。据铁道部2012年三季度财务报告显示，截至2012年9月30日，铁道部总资产4.30万亿元，负债2.66万亿元，较2011年末分别增长8.16%和10.28%。负债占全部资产的61.86%。

　　中央政治局委员、国务院副总理马凯、交通运输部部长杨传堂等人也于国务院下发《批复》的当日下午出现在铁道部，出席中国铁路总公司成立大会。会上宣布国务院成立了铁路改革领导小组，马凯任组长，盛光祖和原铁道部副部长陆东福任副组长。

　　随着中国铁路总公司挂牌成立，由海陆空交通体系齐全的交通运输部管理的国家铁路局即将出现。据宋世明预测，大交通体制的融合与铁路政企分开需要付出极大的努力。

　　“不会辜负大家的期望。”杨传堂强调，铁路系统应该能够融入交通系统，对此应该充满信心。交通运输部正在有序地向前推进此事，希望使我国的综合交通运输体系有一个新的起点，更好地为经济社会的发展和人民群众的出行服务。

　　重组部门：如何唱好二重奏

　　此次卫生部与国家计生委的合并重组似乎是“意料之外”。近年来整合卫生部、人口计生委的呼声一直很高，其中一个原因就是卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。

　　按照《方案》规定，虽然卫生部、人口计生委不再保留，但实际上，新组建的国家卫生和计划生育委员会是将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合。

　　对此，改革方案主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰表示，合并这两个机构，主要解决两个问题，一是两个部门职能相近甚至交叉；二是医疗卫生和计划生育的职能将同时被加强。

　　其实我国计生与卫生部门的合合分分由来已久。《小康》记者查阅《中国卫生年鉴》发现，我国最早负责计划生育工作的部门是设在卫生部妇幼卫生司下面。1964年，国务院计划生育委员会成立，这部分职能独立出来，随着该部门被撤销，计生工作又并回卫生部。直到1981年，在国务院机构改革方案中，国家计划生育委员会成立，正式成为国务院的组成部分。2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，同时，人口发展规划、战略的研究和拟定职能被加强。

　　十年之后再次改革与调整，除了两部委相似的职能被整合外，最受关注的是人口计生委原有的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责被划入国家发改委。

　　“国民经济和社会发展规划战略中，人口规划是很重要的组成部分，如果放到卫生部或人口计生委中，相当于把国家规划战略肢解了，这并不合适。”国家行政学院教授汪玉凯表示，人口规划属于国家战略层面，国民经济和社会发展战略应该由国家发改委统一规划、制定。他同时认为，被划入国家发改委的职责，有可能会放到规划司中。

　　与此同时，卫生部主管的食品药品监督管理局职责将被划出，与国家食品安全委员会办公室、质检总局和工商总局的有关食品安全监督管理职责相整合，共同组建国家食品药品监督管理总局。

　　对于行政职能的增与减，外界曾担忧医改方案是否也会调整，卫生部副部长黄洁夫多次对媒体表示，机构改革将不会影响到医改。

　　在电监会并入能源局后，能源发展会更考虑整体的协调和规划。

　　对于组建新闻出版广电总局，普遍认为这可能不是一个终点，只是考虑到改革的难度等因素延后推进。这次合并主要目的是推动文化产业的大发展，将有利于文化产业的产业属性的生长。

　　与其他部委组建、撤并用词不同的是“重组”国家海洋局。王峰表示，重新组建国家海洋局就是为了整合我国海洋执法力量，提高执法效率。

　　美国、日本、韩国均只拥有一个海洋执法部门。相比之下，我国的海洋执法力量比较分散，执法效能不高。重新组建的国家海洋局，将由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。

　　目前，中国的海洋执法力量分布在五个部门，包括海洋局下属的海监总队，负责对我国管辖海域(包括海岸带)实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源等违法行为进行查处；交通部下属的国家海事局，负责行使国家水上安全监督、航海保障管理和行政执法，履行交通部安全生产等管理职能；以及国务院下属的海关总署，公安部下属的公安边防海警部队和农业部下属的渔政指挥中心。

　　“这次改革把机构改革与职能转变结合起来，特别是把职能转变放在更加突出的位置，抓住了要害。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副秘书长王满传向记者指出。

　　改革是“面子”、转变才是“里子”

　　“由表及里”、“表里如一”--宋世明又连续用了两个成语对此次机构改革和职能转变进行评价，他甚至用天气来形容自己的心情。“听到方案之前，自己的心情就像‘满天扬沙’一样。3月10日听了说明之后，自己的心情就‘天清地朗’了。”

　　机构改革是行政体制改革的“表”，职能转变是行政体制改革的“里”。

　　2007年的中共十七大上推出的“大部制”改革，将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，由一个政府部门统一管理，避免职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。

　　王峰在接受媒体采访时说，机构改革主要还是为职能转变服务。他在论述机构改革与转变职能的关系时说：“职能，就是回答政府做什么，不做什么的问题，来划分政府和社会、市场、企业、公民之间的权界。我们提出政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，都是为了解决这个问题。”

　　以上的四个“分开”并不是新名词，“政企分开”早在上世纪80年代已经开始提出；“政资分开”于上世纪90年代开始推开；“政事分开”、“政社分开”也于上世纪90年代末开始铺开。

　　多位学者均表示十八大报告以及十八届二中全会重提四个“分开”，表明政府要自我革命的决心。

　　“政府的各项职能确定后，由谁来做，谁来履行，则是接下来要考虑的问题。”王峰说，要考虑这个职能放在这个部门好，还是那个部门好，即横向的政府职能的分配和设置，“在此基础上，才是机构设置。”

　　从体制机制上加强社会建设，是这次国务院机构改革和职能转变的一项重要内容。

　　如何协调“政府-市场-社会”这三者的关系成为外界比较关注的调整重点。在清华大学公共管理学院教授兼院长薛澜看来，这次方案更值得关注的是首次在一个更加宏观的国家公共治理层面来考虑政府的职能转变，把政府的职能、市场配置资源的基础作用，以及人民群众参与社会事务管理能力作为一个整体来考虑，“这种系统设计的思路符合国际公共管理改革的大趋势，也符合中国改革发展的时代需求。”

　　精兵简政

　　改革开放后，中央政府已进行了六次较大规模的机构调整。

　　1982年的改革，主要是精简机构人员，国务院工作部门由100个(含部、委、局、办)精简到61个，人员编制缩减约25%。

　　1988年的改革，按照职能转变的要求，国务院工作部门由72个减少到68个，人员编制精简20%。

　　1993年的改革，国务院工作部门从86个减少到59个，人员编制减少20%。

　　1998年的改革，精简了九个专业经济管理部门，国务院工作部门减少到52个，人员编制减少47.5%。改革后，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　2003年的改革，进一步转变政府职能，完善与市场经济相适应的政府管理体制。改革后，国务院组成部门由29个调整为28个。

　　2008年的改革，国务院机构改革方案公布，整合组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、环境保护部，确立了大部制的格局。国务院组成部门调整为27个。

　　文｜《小康》记者 曹伟 北京报道

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