新预算法将从源头遏制地方债风险

　　在地方政府债务管理方面，这此修订后的预算法是一个有里程碑意义的突破。新的预算法标志着以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式的改革已经全面启动。

　　用地方债替代传统的融资平台模式，可以明显降低地方政府面临的期限错配和由此带来的流动性和违约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度，便于民众、地方人大和上级政府的监督。另外，地方债市场“用脚投票”的机制也能在相当程度上加强对地方政府的预算约束。

　　同样具有深远意义的是，新的预算法明确要求地方政府公布资产负债表，这比以前的“要求编制资产负债表”又进了一大步。地方政府资产负债表的公布将有助于实质性地提升地方政府的财政透明度、约束地方政府过度举债的冲动，有助于从源头上控制地方政府的债务风险。如果在未来几年内我国主要省市政府都能公布地方资产负债表，中国的财政透明度将领先于其他许多发展中国家。

　　新的预算法还要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这是地方债务管理的另一项重要突破，借鉴了如哥伦比亚、美国俄亥俄州等地的国际经验。我认为，除了中央政府要建立对省级政府的预警体系之外，更重要的是省级政府要建立对下级政府的预警体系和责任追究制度，对将要出现较大风险的下级地方政府及时进行干预，撤换导致较大财政风险的下级政府官员。这种模式是单一制国家在保证公共服务连续性（地方政府不破产）的前提下建立硬预算约束的有效办法。

　　硬化地方政府的预算约束将有助于我国向新的货币政策框架的转型。目前货币政策的中介目标主要是数量指标（如货币供应量），未来的中介目标要转向以价格为主（如央行的政策利率）。历史上主要采取数量型调控的一个重要原因是一些经济主体（尤其是地方政府和某些国企）对利率不敏感。如果地方政府的预算约束得以硬化，就可以提升未来政策利率的调控效果。

　　当然，落实新的预算法，建立新的地方政府融资体制还需要做大量的工作。比如，如何界定全口径的地方债务，如何界定地方政府资产负债表中应包括的资产、负债和国有企业的范围，如何处理隐性和或有负债，如何设计预警体制和责任追究制度，如何完善地方债评级体系，如何提高地方债市场的流动性，如何进行中长期的债务可持续性预测等等，都是十分有挑战性的问题。但是所有这些问题都是有解决方案的，也是有不少相关的国际经验可以借鉴的。

　　文 马骏

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