从集权分权看地区间经济差距

　　核心提示：中国经济差距“总体在改善、局部在扩大”的特征明显。城镇化与土地财政是拉大省内经济差距的重要原因之一。

　　中国的地区间经济差距问题一直以来备受世人瞩目。

　　进入21世纪以后，中国以实现“和谐社会”为目标，通过积极推动包括“西部大开发”、“中部崛起”、“东北振兴”等宏观地区政策，来寻求缩小地区间经济差异实现地区间均衡发展。

　　从一系列的针对省域数据分析的先行研究中可以观察到，从2007年开始，经济增长率已经出现从以往的“东高西低”向“西高东低”转变，这似乎意味着地区间差距可能以中西部赶超东部的形式逐渐趋向缩小，但中国的整体经济差异仍在扩大。

　　进一步对于经济差异的内部形成原因加以分析后可以看出，近年来几个大区域之间，即东部、中部、西部、东北部这四大区域间的经济差距开始不断缩小，拉大中国整体区域差异的因素则来源于各个区域内部。

　　如果更进一步针对每个省内的经济差距加以考察可以很明显看到，许多省份内部的县域差距在近10年来扩大倾向明显，其中多个西部省份的省内县域差距的拉大尤为显著。

　　经济差距“总体在改善、局部在扩大”的特征明显，为什么会出现这样的情况？

　　可以从1994年的分税制改革中找到原因。1994年的分税制改革解决了中央的财政窘境，增强了中央财政的转移支付能力，但也导致一系列问题。其一，主要解决了省级财政与中央财政的关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政的关系问题。其二，财权与事权的划分不匹配，地方事权较重而财权较小，中央反之。

　　由于财源的向上集中，中央可以更好地运用财政转移资金来推动地区间的宏观调控，但与此同时，由于分税制改革主要面向的是省级财政与中央财政关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政关系，地方事权过重，而没有得到相匹配的预算内财权。地方由于无法获取来自正规渠道的预算内资金，只能依赖于预算外或制度外来获取相应资金。

　　土地出让金，成为地方政府（市县）资金的主要来源。近年来随着不断高涨的城市化热潮，地方政府对于财政资金的需求不断高涨，土地财政也随之成为地方政府获取城市建设资金的必然选项。城镇化与土地财政同时也是拉大省内经济差距的重要原因之一。城镇化进展快，城市基础建设好的地方土地价格也将随之相应上涨，而政府则能从中获取更多的土地收益。

　　相反城镇化进展慢，城市基础建设搞得不好的地方土地价格的上涨也慢，而政府则无法从买卖土地中获取更多的收益。

　　在近十几年内虽然很多地方政府通过成功的运用土地资源，推动了当地的城市化发展也增加了当地的财政收益，但并不是所有的地方都适用于通过土地运作来获取资金这一模式的。

　　自从1994年分税制改革以后，中国已经建立了一套由预算内的集权和预算外的分权相结合的混合制度。虽然预算内的集权为此后中央扩大财政转移力度缩小大区域间财力和经济差距起到了功效，但预算外的分权同时成为了省内差异扩大的原因。

　　徐一睿（日本庆义塾大学学者）

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