法大教授：不动产条例可助查家底抑房价促反腐

　　据新华社消息，《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）自8月15日向社会公开征求意见，为期一个月，于9月15日结束。社会各界对条例出台普遍表示支持，希望进一步修改完善并增强可操作性后尽快实施。

　　7月30日，国务院总理曾主持召开国务院常务会议，讨论《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，强调已经发放的权属证书继续有效、已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受影响。会议决定，按照立法程序要求，将征求意见稿向社会公开征求意见，之后再推进相关法律修改工作。

　　尽管征求意见期已经结束，但对于《暂行条例》是否应尽快立法、条例的出台是否能起到抑制房价、调控房地产市场的作用，是否会成为“以房查人”的“反腐利器”，是否为房地产税的开征做铺垫等等的讨论和争议仍在持续。另外，从时间点上看，条例出台已滞后，原因何在？条例的出台和实施还将面临哪些难题和障碍？记者带着这些问题采访中国政法大学财税法研究中心主任、民商经济法学院教授、中国财税法学研究会副会长施正文。

　　《财会信报》记者：2013年3月，国务院发布的《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》曾明确要求：2014年6月底前出台不动产登记条例，出台并实施不动产统一登记制度。从时间点来看，《暂行条例》出台已经滞后。您认为延迟出台的原因是什么？

　　施正文：首先，国务院发布的通知仅是一个工作计划，是希望在那个时间点能够出台，但一项制度的建立或一部法律的出台需要一个过程，甚至需要较长的过程，在这个过程中会涉及到很多问题，出现一些不可预测的因素，有的是在计划制定当初没有考虑到的，或者是考虑的不够全面、深入。这样在计划实施的过程中，就要对发现的问题找到妥善的解决方案或者办法，当然这就需要时间。这是原因之一。

　　另一个原因，《暂行条例》的制定和出台，对房地产税的开征将会产生重要影响。这种情况下，房价、房地产市场显然会随之产生一个连锁反应。目前房地产泡沫很大，房价很高，不是正常现象，这里有投机的因素。一旦房地产市场降价的预期产生，那么就会出现抛售，房地产市场可能会崩盘，这不仅对房地产市场，对整个社会经济都会产生巨大的震动。房价需要遏制，房地产市场需要调节，但房地产市场崩盘的局面是我们都不愿意看到的，不能把房地产市场推倒，这样负面影响会非常大。房地产市场是一个众多利益纠结的领域，房价猛然大幅度下跌，政府也承担不起，地方财政还依赖于它。另外，很多房地产都是按揭购买的，房价大幅下跌，出现抛售，房贷不能按期收回，银行不良资产将会增大，金融风险势必出现，对整个经济的稳定发展都会造成不良影响。现在，需要一个相对平稳的经济发展环境，这一点，政府必然要慎重考虑。因此，这项改革也不能推得太快。

　　《财会信报》记者：《暂行条例》是国务院颁布的行政法规，其效力低于全国人大及其常委会颁布的法律，并不得与法律的规定相违背。有人士认为，不动产登记立法不仅要广泛征求民意，还要适当升级提速，适时由“暂时条例”升级为“条例”乃至“法律”。您对此怎么看？

　　施正文：不动产登记制度可以法律的形式出台，但也不一定必须制定法律。《物权法》对不动产登记的基本制度已经有较为明确规定。《物权法》在2007年通过时就规定国家对不动产实行统一登记制度，并规定统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。应该说这个条例的法律渊源来自《物权法》。实际上，不动产登记制度以条例的形式还是以立法的形式来规定，这个不是十分重要，或者说不是更为迫切的问题，对不动产登记制度权威性、有效性的影响并不大，因为上位法对不动产登记的基本制度已经做出了规定，现在只是对登记范围、登记机构、登记办法等作出更为细化的规定。因此，目前制定的《暂行条例》基本能够达到实施不动产登记制度的需要。

　　就目前来看，上位法对《暂行条例》的限制并不多，因此，它本身与上位法并不相违背。可能会有个别相抵触或冲突的地方，那么可以修订上位法。这个修订是局部的，修改个别条款就可以了。当然，如果制定法律，空间会更大一些。要考虑的是，不动产登记制度是一个逐步推进的过程。所以，先制定条例，如果将来上位法对条例的实施和运行有阻碍或限制的地方，再走立法途径也是可行的。我们现在的很多法律都是先制定条例，然后在实施和运行的过程中发现问题，再修正，逐步走向立法。

　　《财会信报》记者：有人认为，《暂行条例》的出台是为房地产税的开征提供了前提条件，并且有利于抑制房价、促进反腐，您怎么认为？

　　施正文：《暂行条例》很显然起到了为房地产税、遗产税开征做铺垫的作用。不动产登记制度实施以后，就为房产税、遗产税开征创造了必要的征管条件。开征房产税，意味着房产持有人每年都要交税。这样一来，持有投机动机的房主必然要抛售房产；另外，还有一些富人、官员，他们的财富有一部分，有的甚至是大部分体现在房产上，实行不动产登记制度，每个人的不动产信息就都会掌握在政府手中，他们肯定是不愿意这样的信息被政府掌握的，因为他们的财产积累很多是通过灰色的手段，甚至有的是违法犯罪所得，登记制度的建立和实施，必然引起他们恐慌而抛售手中的房产，这样一来，房地产市场就会出现供大于求的局面，房价会得到遏制，甚至出现抛售有导致房地产泡沫破灭的风险。现在，大部分城市已经出现了降价的趋势。同时，由于政府通过此项制度，掌握了个人房产信息，司法机关和纪检监察机关在办理案件时可以依法查询和获取，对于推进廉政建设和反腐都会起到积极作用。

　　《财会信报》记者：您认为在《暂行条例》实施和运行的过程中还将会面临哪些困难或障碍？

　　施正文：不动产信息采集登记，由各地县级人民政府不动产登记部门实施，然后要联网汇总，逐级上报到国家这一层面上来，信息平台的建立及如何有效运行、信息如何互通共享等在技术上的问题，需要解决好。

　　另外，条例实施后，实行统一登记，那么就要把原来分散在其他部门的登记权限统一起来，集中到国土部门来，一个地方只有一个不动产登记部门，像原来的海域归海洋部门、森林、林场归林业部门等等，现在都要统一移交到国土部门来，这就涉及到工作的交接、资料的转移、部门权限利益的调整、人员的安排等问题，这也是需要解决的难题。

　　还有不动产权属的界定问题。普通商品房产权比较清晰，但小产权房需要清理，各种保障房、房改房等不同性质房产的权属需要重新界定，房产权属主体也需要确定；房子的自然属性，如面积、用途、界址等，房产的类型，什么样房子的是别墅，什么样的算高档房，介于两者之间的如何界定等等，这些都要在登记的过程中来逐步确认，这也是工作中的一个难点。

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　　《不动产登记暂行条例》的主要内容

　　《暂行条例》根据2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》有关要求，贯彻国务院确定的登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”精神，主要遵循4条原则：一是整合职责。明确一个部门负责登记，并对机构设置、簿册管理、基本程序、信息共享与保护提出统一要求。二是物权稳定。注重稳定连续、保护权利，明确已经发放的权属证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响。三是方便群众。逐步实现一个窗口对外，并简化程序，减少群众负担。四是严格管理。重点规范登记行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力。其主要内容有：

　　（一）关于登记机构。按照《国务院机构改革和职能转变方案》关于整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责的要求，《暂行条例》征求意见稿明确国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，同时要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督。

　　（二）关于登记簿册。不动产登记簿是物权归属和内容的根据，严格规范登记簿的管理有利于保护不动产权利人的合法权益。征求意见稿规定，登记机构应当设置统一的登记簿，载明不动产自然状况、权属状况等相关事项，并对登记簿的介质形式、登记机构的保管保存义务等进行明确。同时，为妥善处理好不动产统一登记过程中新证和老证之间的关系，征求意见稿特别强调，条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和登记簿继续有效。

　　（三）关于登记程序。为贯彻落实党中央、国务院关于简政放权，在服务中实施管理、在管理中实现服务的要求，本着简化程序、方便群众的原则，征求意见稿规定，一是充分尊重申请人的意愿，允许申请人在特定情形下可以单方提出登记申请，在登记机构登记前还可以自愿撤回登记申请。二是要求登记机构公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，为申请人提供便利。三是严格受理期限，要求登记机构收到申请材料之日起5个工作日内进行初步审查；申请人可以当场更正错误的，当场受理；登记机构未一次性告知申请人需要补正内容的，视为符合受理条件。四是登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。

　　（四）关于登记信息共享与保护。统一不动产登记信息平台是不动产统一登记工作的重要内容，为加强登记信息共享与保护，征求意见稿专设一章作出规定，一是要求国务院国土资源主管部门牵头建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构的信息要纳入统一基础平台，实现信息实时共享。二是国土资源、公安、民政等有关部门要加强不动产登记有关信息互通共享。三是明确权利人、利害关系人、有关国家机关有权依法查询、复制不动产登记资料。四是对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范。

　　本报记者 滕娟

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