八个公章给不了一个猪场合法身份

　　——猪场拆迁中的土地问题

　　猪场拆迁中会不会涉及土地问题？肯定会。时下猪场整治现象非常多见，而且一旦开始就是畜牧、环保、土地、城管等多部门联合执法。一般养猪人谈及猪场拆迁原因，多是排污不达标，但据农财宝典记者了解，最近越来越多猪场在拆迁中面临土地问题。

　　土地有问题，最先想到的是猪场占用基本农田即农保地，广东的增城市和博罗县猪场、海南罗牛山猪场都曾经涉及农保地问题。笔者认为，猪场和政府部门对农保地问题的法律程序都非常清楚，有争议的只是政府执法程序问题。在现实中，还存在其他一些猪场用地问题，在这些问题上，猪场多认为自己手续完备，或者理所当然合法，即存在法律误区，成为日后拆迁执法的把柄所在。本文从一典型案例出发，详细剖解农用地无需建设证、审批使用旧流程、畜牧部门验收即合法三种法律误区。

　　误区一：猪场是农用地，无需建设证

　　2013年7月，广西柳州市雒容镇养殖户刘祖基、林勇、韦国强等5名养殖户接到了当地城市管理部门的限期拆除通知书，理由是猪场无《建设工程规划许可证》（以下简称“建设证”）。

　　不独有偶，2014年4月，广东吴川市良美科技养殖场老板郭东洋也接到了类似通知。农财宝典记者电话咨询两广多地猪场，发现不少猪场都存在类似问题，不少猪场有这种想法：“我的猪场是农用地，无需建设证。”

　　按照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”依照上文内容，若猪场选址位于城市、镇规划区，则不可避免面临上述问题。

　　而根据《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号，以下简称《养殖用地通知》）所述：“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。”据此，刘祖基同乡韦国强在信访申诉书中陈述：养殖场属于本村农民开发荒地，无需办理农用地转用审批手续，也无需办理任何手续，无须办理建设工程规划手续。

　　那么“农用地”与《建设工程规划许可证》是否有关联？根据《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”而按上文《养殖用地通知》所述，猪场用地按农用地管理。

　　对此，广东华安联合律师事务所律师江志宏认为，按照《畜牧法》规定，建造猪舍，建造水泥房、办公室、饲料厂等永久性建筑物，相当于改变农用地用途，这种情况下需要建设证。所以猪场按农用地管理，不用办农用地转用审批手续，但农用地也可能需要建设证。

　　农财宝典记者发现两广各地的猪场对此有不同见解，甚至不同的地方也有不同的法律要求。贵港一名养殖户甚至这样说，自己是本村人，用本村自家的地建的猪场，从未和城乡规划部门、国土部门打过交道，也没有建设证。而另一名清远养殖户认为，猪场用地都是属于农用地，但是猪舍属于临时建筑，在动工时必须申请农业临时建筑建设许可类证件。

　　广州良种猪场场长李华周则介绍说，猪场用地按农用地管理，在茂名建猪场，当地政府要求必须具备建设证，而广州政府部门则无相关要求。

　　误区二：用地审批为2007年旧流程

　　柳州市国土资源局柳东分局在《关于刘祖基、韦贵群、林勇、洗武超、覃有斌、韦国强信访事项中涉及养殖场占用地类的情况说明》（以下简称《情况说明》）中并没有提及以上猪场是否应该具备《建设工程规划许可证》的问题，但最后回复说：“依据《养殖用地通知》第二条第一款，不需办理农用地转用审批手续是指农业用地转为建设用地的一系列手续，并非信访所说不办理任何手续。”

　　而事实上，柳州这5家猪场可能确实缺乏合法用地手续。

　　柳州国土部门在《情况说明》指出猪场缺乏合法用地手续：《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，以下简称《农用地通知》）用地审批程序为“经营者申请、镇级政府申报，县政府同意，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核”。经核实，这五名养殖户信访事项中所涉及的养殖场未取得县级政府审核同意材料。

　　柳州四方养殖场场长刘祖基等5名柳州养殖户则在信访中提及了2007年颁发的《养殖用地通知》，文件第三款描述的用地审批手续为：“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案；经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。”

　　刘祖基认为，自己的猪场是依照当地镇政府、村委会、县级畜牧部门包括镇级国土所的指导进行建设的，先后取得了村委会开荒建猪场证明，县级畜牧部门签发的《柳州市150万头生猪产业基地项目扶持申请审批表》、《项目建设管理协议书》、《项目基建工程竣工验收申请书》、《项目基建验收结论书》；在2013年8月份的《用地申请报告》中镇政府、镇级国土所和建设办都给出了同意意见并“报上级审核”，养殖户在看到《用地申请报告》上的一连8个部门的公章和同意意见后，就已经认为猪场取得了用地合法性。

　　但是，从文件流程看，刘祖基提供的文件与2007年《养殖用地通知》程序基本吻合。与2010年《设施农用地管理通知》不吻合，确实缺少县级政府同意的材料，而且猪场是2012年动工，在2010年文件生效时间之后。

　　对此，柳州市鹿寨县水产畜牧局一名侯姓科长说，以前办猪场用地一直用的是2007年的文件，文件中提到镇政府、县级畜牧主管部门同意即可建猪场。“结果国土部门告诉说执行的是2010年文件，猪场就不符用地手续了。这个问题的解释是国土部门的事。”

　　江志宏认为，两个文件都是国土部门颁发的，肯定是后法优于前法，关于猪场用地手续的差别，以后法为准。

　　误区三：畜牧部门验收竣工就代表合法

　　值得注意的是，柳州四方养殖场作为新建规模场或小区，在2013年1月就已经被当地县畜牧兽医局验收竣工合格。在不少养殖户的印象中，畜牧部门是猪场的直接管理部门，如果畜牧部门同意了建设猪场，就代表已经按照其建议的流程按部就班地走完了其他包括村委会、镇政府、环保部门甚至国土部门的手续。

　　刘祖基的同乡韦国强在信访申诉书称：“如果真要办理所谓的建设工程规划手续，为什么政府部门在建设过程中不提出来？为什么还列为政府鼓励建设的规模化养殖场？为什么建设好后还要派人验收？为什么要给以政府补贴？为什么同一个政府的所作所为如此自相矛盾？”

　　分管雒容镇畜牧事务的柳州市柳东新区社会事务局在2014年6月份《关于雒容镇刘祖基等五位养殖户申述书中涉及畜牧问题的书面回复》中认为：“其中关于养殖户的选址，《中华人民共和国动物防疫法》等法律条文对场所的位置与居民生活区、生活饮用水源地/学校/医院等公共场所的距离是否符合国务院兽医主管部门规定的标准有严格的要求，但并没有规定畜牧部门需对土地使用、建筑搭建合法性进行审核的要求，畜牧部门也无资质和责任对土地使用、建筑搭建合法性进行判定。养殖户用地和设施是否违反相关部门的规定，不属于我局职权范围之内……”

　　候科长也介绍说，国土部门对猪场用地是什么样的政策，畜牧部门并不完全清楚。国土部门发现猪场手续不全，下达了行政处罚书，但该项决定并未知会畜牧部门，如果事先知道猪场不符合国土部门手续，肯定不会同意审批竣工。

　　广东清远养殖户唐少军则认为，近年来，政府部门逐渐注意猪场各个手续的关联性。猪场动工前先要国土打交道，核实猪场是否在保护区、水源地、基本农田、耕地、林地等；国土审批盖章，县政府也盖章同意后，畜牧部门才会进一步发放防疫证；有了防疫证，环保部门才肯发排污许可证。“没有第一步的国土手续，后面手续都办不动。”

　　江志宏则认为，“就全国来说，其实这几个部门很缺乏协调，目前还没见政府召开过什么联席会议，关于养猪场的证照发放，各个地方不是统一的，不能保证猪场有一站式服务流程走完所有手续。”

　　李华周也认为，大型规模猪场涉及到重大投资，以上手续都很健全，但一般小猪场用地审批不健全是常有之事。

　　最根本还是城乡规划问题

　　据刘祖基介绍，自己所在的雒容镇原属于柳州市鹿寨县，在2013年该镇脱离鹿寨县并入柳州市柳东新区，其城市规划区域发生了调整，柳东新区也有一系列大型商业项目运作。可能就是在这段时期，猪场进入了城镇工业用地规划范畴。但是养殖户并未收到该规划通知，不免感觉城乡规划部门和国土部门不作为。农财宝典记者曾就相关事项致函柳州市国土资源局，暂未获回复。

　　李华周认为，政府肯定优先保证工业用地，如果哪天规划到猪场附近区域，猪场就很难生存。“城乡规划对猪场将来去留很重要。”

　　江志宏认为，猪场证件一般都有漏洞，比如，缺《工商营业执照》、《动物防疫条件许可证》、《排污许可证》……但是缺乏这些证件都不是强拆猪场的理由，判定建筑物是否违法才是拆迁的主要理由。但《城乡规划法》在2008年生效后，猪场建设如果不符城乡规划，不管有什么证件，猪场肯定都是违法建设，成为一大硬伤。

　　而国土、城乡规划分属不同部门，很多猪场有国土手续，却事先没咨询规划部门，有可能导致猪场建在规划范围内。“还有一个最大的问题是，《城乡规划法》要求每个地方的乡镇政府都制定城乡规划，但是很多地方还没有制定。导致很多养猪场去规划部门咨询时，结果回复没有规划，搞来搞去就很烦了。”

　　江志宏认为，《城乡规划法》规定养猪场必须符合城乡规划的要求。所以在猪场选址时应当咨询当地的规划部门，了解准养区的范围。如果要建设较好的永久性设施，还应办理《建设工程规划许可证》。一般猪舍在不违反《城乡规划法》的前提下，原则上不需要上报国土部门和城管批准。《城乡规划法》是在2008年生效的，有些行政机关以违反《城乡规划法》的名义去拆迁2008年之前所建的猪场时，属于违法行为。

　　《农财宝典》记者 高勇红