主体功能区规划实施难题
- 来源:小康
- 关键字:主体,功能区,规划,难题
- 发布时间:2010-07-21 14:10
采写︱《小康·财智》记者 刘彦华
>>肖金成：国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长、研究员
6月12日，国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成指出，主体功能区规划的提出本身就是个创新，是我们经济社会发展思路的一次大转弯。
肖金成解释道，我国人均国土空间十分有限，虽然国土面积很大，但是适合人类居住的面积并不多，超过三分之二的地区是不适合人类居住的。经过测算发现，我国很多地广人稀的地区，它的人口数量实际上是超过了它的资源环境承载力的，比如云南、贵州等地，想让这些地区的居民富裕起来非常困难。原来的发展思路就是在地广人稀的地区，促进人口迁入，加大投资招商。但是后来我们的脑筋发生了大转弯，就是要从那些地方把人口转移出来，根据资源环境承载力划分主体功能区，哪些地方应该人口集聚，哪些应该迁移。主体功能区规划重在划分。
主体功能区规划的推出，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
主体功能区规划的提出意义重大，但是在肖金成看来，真正落实尚有很多难题。以重建政绩考核制度来讲，现在为什么各地都想上项目，都想戴重点开发的帽子，这是因为我们的考核制度主要以GDP总量和增长速度为考核标准，地方官员为官一任都想把GDP搞上去。但是如果按照主体功能区划分，对不同功能的地区实行差别化的政绩考核，也不是个单纯的行政改革问题，还需要财政政策的配合。因为即便是限制开发、禁止开发的地区，也需要提高居民收入，改善生活质量，需要财政转移支付来弥补地方财政入不敷出的部分。
但是，即便是进行了财政转移支付补偿，这些限制开发、禁止开发的地区也不会满足，因为这些地区不只要生存，还要富裕，而这个追求是没有尽头的。
对此，肖金成表示，人口流动、城市化是解决资源环境与人口相适应的主要途径。改革开放后我国的人口流动非常充分，但是主要是农民工、劳动力的流动，人口流动由生存型向发展型转变受到限制。因此，不仅需要本区域的城市化，还需要跨区域的城市化。
如今，《全国主体功能区规划》已经在国务院常务会议上获得原则通过，但是距离真正落实，达到预期效果，尚有很多问题需要解决。肖金成分析称，重点问题主要包括如何处理生态保护与经济发展的矛盾，以及不同功能区域的财政转移支付补偿的问题，补偿标准较难确定。另外，限制开发不是不开发，而是如何开发？优先开发，如何优先？这都是非常现实的难题，都需要在实践中进行解决完善。
从2006年提出主体功能区规划的概念，到今年《全国主体功能区规划》原则通过，用时5年，规划编制的过程非常困难，而规划的落实涉及多方面利益的协调问题，将是更加艰难而漫长的过程。
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