从区域均衡发展看财税改革

　　财税的竞争是一个非常重要的话题，直接影响了地方经济的发展。中国国土面积辽阔，各个地方通过不同的方式进行财税竞争，并且这种竞争非常激烈。因为企业能够给地方带来财政收入，所以所有的工作都是围绕企业进行，而非围绕个人、围绕消费进行。

　　区域经济发展受到各个方面因素影响，其中包括税收优惠政策，它对中国经济的发展产生了特别重大的影响。经济特区是中国经济发展的重要力量。国务院在2009年将上海南汇区划到了浦东新区，使浦东新区的面积达到了上海市的五分之一。深圳特区也陆续从原来的盐田扩大到了整个深圳市。珠海特区也在不断扩大面积。另外，汕头、厦门等特区面积也在不断扩充。2010年国务院还新批准成立了两个经济特区，即新疆的喀什和霍尔果斯。

　　经济特区享受税收优惠政策。在2008年1月1日执行税法的前夜，2007年12月26日，国发（2007）40号文发布，其中一项重要规定就是我们的经济特区和上海浦东新区享受特殊经济待遇，企业第一年到第二年免征企业所得税。随后，国发（2011）33号文出台了更加优惠的政策，企业所得税五年免征。

　　由此产生了一种状况，即用税收优惠的方式，形成了我们经济发展的一种特殊力量。但是，问题在于，地方财政与中国经济发展的动力到底在哪里？我们是否要构建一个统一的公平的市场竞争环境？我们的经济发展是不是必须要靠税收优惠政策？税收优惠政策是不是经济发展的重要引擎？没有它行不行？这些都是非常值得思考的问题。

　　转移支付是我们平衡地区之间不平衡的重要力量。从1994年分税制改革以来，转移支付的数额呈现快速增长态势，1994年为2329亿元，到了2014年增长为51604亿元，2015年高达55000亿元。

　　先让不平衡的发展，然后再纠正不平衡，这样一个不断扭曲的过程是否可以长久持续？这也是个值得大家思考的问题。

　　有了互联网，有了京东、腾讯、阿里巴巴后，我们看到的情况是，问题变得更加严峻。原来可能必须把生产性的企业落在当地才能得到税收，现在则不需要发展生产性企业，像腾讯那样提供游戏软件，地方也能够从异地获得收入。这促使地区间经济发展更加不平衡。

　　在这种状况下，我们的营改增将面临一个重要问题，那就是销项在哪里、进项在哪里的矛盾变得十分尖锐和突出。谁都希望销项在自己这里，进项不在自己这里，因此地方会倾向于吸引能够有利于增加当地税收的企业，限制那些减少地方税收的企业，类似管道运输、电力、航空等行业都会因为营改增带来更加尖锐的冲突，需要高度重视。销项和进项如何匹配，地方如何获取新的发展动力，需要进一步研究和探讨。

　　营改增以后，中央和地方各自分享50%，我们的分析表明，营改增对各地地方税收的影响非常不同。由于各省的增长模式不一样，有更多追求房地产行业的，有更多追求制造业的，由此导致经济发展不同的格局。这种情况下用一刀切的方法来决定中央和地方各自分享50%，毫无疑问对每个省的影响是不同的。对于这种不同，可以通过中央财政对地方财政的返还来进行平衡，但是这种平衡肯定也是暂时性的。

　　另外，营改增以后，地方是按照税收缴纳地来分享增值税的50%，这就会造成大家都去争当收税缴纳地。

　　再加上营改增后，中央和地方五五分成过渡期暂定为2～3年。两三年后政策会如何变化？地方政府如何反应？没有人可以预见到未来到底会怎样。

　　因此，我认为，税制改革应该以地方性公共产品公平有效供给为前提，这样我们才能产生新的激励，才能让地方真正拥有自主的能力提供公共性的地方产品，才能培育出一个促进区域经济公平发展的环境。

　　（注：本文由本刊记者刘彦华在对作者采访基础上整理而成，仅代表作者个人观点）

　　文|刘怡（北京大学经济学院教授）

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