呼唤中国政务CIO

　　2002年，中办、国办联合下发了具有战略意义和历史意义的重要文件——中办发[2002]17号文件，在我国全面启动了电子政务建设。17号文件确定了电子政务一系列明确的建设任务。时至今日，十年过去了，这项建设进展得如何？

　　成绩背后的隐忧

　　十年来，我国电子政务建设取得了巨大成绩，在经济调节，市场监管，社会管理和公共服务方面发挥了重要作用。以“金”字工程为代表的国家许多重要部门的大系统已经成为履行其职能的不可或缺的工具和手段。

　　北京市、山东青岛市、山西晋城市等地方，率先在全国建立跨大系统的管理模式，党、政、人大、政协等大系统的电子政务统一建设，统一标准，统一管理。这些成功经验证明，制度优势、结构优势优于技术优势。先进的管理模式是实现低成本、高绩效、可持续发展的电子政务的首要条件。

　　实施电子政务的根本要求是改革政府管理，从减少管理环节和层次上提高行政效率，降低行政成本。正确的建设理念应当是，面向行政业务全流程，采用跨部门共建方式，建立能够灵活适应机构变动和支撑政府机构改革的电子政务系统。由北京市东城区开创、并在数以百计的城市广泛推广的《依托数字城市技术创建城市管理新模式》应用项目，是以体制创新、制度创新和管理创新为建设理念，引领电子政务建设的典范。他们不是在原有机构、管理制度和流程上开展电子政务，而是以城市管理的业务全流程为对象，以改革管理体制、管理制度，优化、减少管理环节和层次为目标开展电子政务。

　　当前，我国利用自主知识产权的信息技术建立大型综合电子政务系统的条件已经成熟，这对于电子政务扩大建设范围，加快建设进度，提高应用水平，降低建设成本，强化信息安全具有普遍的重要的意义。例如以中联部研发团队为核心，在国家发改委、国家保密局、国家行政学院等部门的支持下，我国面向地区和部门整体业务应用的电子政务综合业务信息系统的研发和应用获得重大突破。该系统以人员结构、政务业务、权限管理数据库为基础，构建底层核心控制架构，保障综合业务系统的灵活建立与信息安全。研发团队针对不同类型的政务，通过穷尽其表现形式，抽象出政务业务模型，实现了对具体应用构建的高效性、灵活性和普适性，能够支持部门和地方大型电子政务综合业务系统的快速构建、业务重组和流程再造。该系统的安全性完全符合国家安全、保密的规章制度要求，其在中联部的应用包含了绝密级业务管理，得到国家保密局的批准。

　　为高效构建应用更广泛的电子政务综合业务系统，研发团队进一步集成和开发了电子政务所需的所有的系统软件和工具软件，其功能性和完整性达到和超过了国外著名厂家的同类产品，实现了全国产化和完全拥有自主知识产权。

　　在取得巨大成绩的同时，不容回避，我们也存在明显的、紧迫的问题。集中表现在17文件所下达的许多建设任务至今没有完成；不断增加的电子政务的巨额投入和普遍认同的绩效不佳等两个方面。2006年，据联合国经济和社会事务部的调查，中国电子政务在全球排在第57位。在其后的六年中，这项排名却不断下降，到2012年，排名已经跌至第78名。这期间中国的经济总量上升至全球第二，对外贸易总量居世界第一，一降一升，两者是极其不相符的。而一些专家却采取了回避和漠视态度。有专家甚至讲，联合国的排名方法不符合中国国情。是这样的吗？面对问题，我们又该如何思考吗？

　　以国家利益作为思考出发点

　　自2002年起，联合国经济和社会事务部制定电子政务发展的四个阶段的评价体系：初始阶段、强化阶段、业务办理阶段和一体化阶段，评价涵盖全球190多个国家和地区。

　　2012年，联合国电子政务评估聚焦于统一服务概念，排名关注了提高服务水平和精简公共机构的治理方案，评估了的哪些国家在发展电子政务的过程中，着力于提供统一的，以用户为中心的公共服务。2012年的报告指出：在信息时代，政府需要思考如何运用信息和通讯技术工具来优化法律框架、规章制度、机构重组和业务办理程序以及人力资源开发，真正做到以公众为中心来提供服务

　　从上述联合国的评价、排名理念中可以看出，通过电子政务推动政府管理创新与机构改革是提高公共服务效率的关键。建立一体化的统一的公共服务是实现以公众为中心的电子政务的主要任务。

　　建立一体化的电子政务需要跨部门共建，推动政府管理创新与改革，需要强有力的管理体制和组织保障，这正是我们最大的薄弱环节。

　　英文单词Government译为政府，此单词没有政务的词义。政府是整体概念。政务却因政府部门的不同而差异巨大。将e-Government译为电子政务，不可避免地弱化了这项建设的全局性、整体性要求，成为政府各部门内部的一项建设任务，造成跨部门建设在观念上的障碍。难怪我国出现电子党务、电子警务、电子公务等不一而足的“新”概念。只是覆水难收，无可挽回，只有靠今后不断加深理解了。

　　2002年，17号文件下发后，成立了正部级的国务院信息化工作办公室，由发改委主任兼任主任，高规格配备了领导班子。万分遗憾的是，该机构的职能中竟然没有对全国电子政务进行协调指导的职能。其后，该机构不断降格直至撤销，使全国电子政务建设始终缺失司令部。优秀的成果得不到具有行政力度的强有力的推广。跨部门的系统建设得不到必要的协调，错误的建设理念和方案难于纠正。

　　2012年，联合国的评估报告表明，在电子政务中设置首席信息官（CIO）或类似职务的国家由2008年的29个，上升到2012年的60个，并且指出，对于有大量行政区划的大国尤为重要。中国是大国，却从未设置国家层面的首席信息官和建立全国性的协调机构。由于缺少这项制度安排，我国无法构建有效的管理体制以形成强大的领导力。由于缺少这项制度安排，造成了我国的电子政务建设没有法律责任人，无人对这项投入巨大的具有战略意义的建设负责。

　　不计行政成本，盲目追求先进技术是我国电子政务建设的顽疾。绩效评价的一个重要方面是成本。国际标准ITSM，即IT服务管理的第一个管理项目即是成本管理。多年来我国的电子政务建设不断上演着盲目追逐先进技术的大戏，很少、甚至全然不考虑应用的实际需要，造成了巨大浪费。以当前为例，云计算技术正上演着“乱云飞度”。在没有经过我国最高级别的电子政务专家组织——国家信息化专家咨询委员会的任何论证的情况下，“云计算战略”却被突然提出来。原本是大型商业模式的计算架构，现如今却成了各级政府的信息化战略。其实，对电子政务而言，是不需要购置大量硬件设备，建设什么“云计算中心”的，只需采用云计算的虚拟技术，整合现有设备的计算资源，提高现有设备的利用率，减少购置新设备。可以肯定的是，不考虑应用需求，不计成本，盲目建设，绝不会带来信息化和电子政务的任何进步。

　　务实是惟一出路

　　当前，我国面临比较严峻的国内外政治、经济和社会问题的挑战。实现十八大的目标，如经济总量和人均收入再翻一番，国家需要用更多的资金保障民生，拉动内需，加强国防，等等。这些既需要电子政务的强大支撑，又需要节约投资，实现高效低成本的电子政务。党中央正在改进工作作风，恢复务实节俭的优良传统，往日那种不计成本的电子政务应当终结了。

　　首先，电子政务的管理体制必须重建和加强。这已是当务之急，否则，无论投入多大都无法改变现状；其次，大力开展基于政务业务全流程的跨部门共建。唯此方能推动管理创新，从管理结构优化中大幅度提高行政效率，降低行政成本。若还是按照原来的套路，就不可能有实质性的进展；第三，有组织地完善和大力推广优秀的电子政务成果，克服重复投资和盲目建设，实现高效建设和降低行政成本。五花八门、各自为战，只可能在低水平上徘徊不前；最后，在技术选型上趋于务实。因为投资会控制得越来越严格，而应用需求会越来越高，务实是惟一出路。

　　陈拂晓