营改增尚未触及地方财力根本

　　有人说，正在推行当中的营改增已经颠覆了地方政府原有的税收体系格局，但是我想说的是，迄今为止它所颠覆的主要是财权层面的事项，而对财力方面的事项并没有触及。

　　财税改革在这次的十八届三中全会的《决定》中被赋予了从未有过的一种历史定位，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，所以我认为，它可能是整个“三中全会”《决定》当中涉及改革的一个重头戏。

　　怎么理解财税改革？从体制的角度看，不同级次政府之间的关系，谈到现行的矛盾是两个比例关系：一个是地方政府层面，收入比例是自己组织的占50%，依靠上一级政府转移支付比重是50%；第二个比例关系，中央政府支出而言自己花的是30%，剩下的70%钱是给儿女花的，这是目前中央财政和地方财政关系当中最基本的一个景象。

　　那么要解决这样一个景象目前看来需要改革，在“三中全会”《决定》当中提出改革的内容之一就是适当上收事权，适当上收支付责任，就是把地方政府目前正在履行的并且不适应政府承担的一部分职能及其相关的支付责任上升到中央政府。另外还有一条，就是要打造地方政府的新的主体税种，并且构建相对独立的地方税体系。

　　提到这点，大家可能立刻想到正在推行当中的营改增已经颠覆了地方政府原有的税收体系格局，但是我想说的是，迄今为止它所颠覆的主要是财权层面的事项，而对财力方面的事项并没有触及。

　　什么意思？目前的做法是把营业税改为增值税，但是改的同时实行一种特殊安排，这就是由营业税改为增值税的收入虽然划归国家税务局系统征收，但是征收之后这笔钱还要如数返还给地方政府。我们现在面临增值税实际是两块，一个是增值税一，原有的增值税，实行原体制，另外一部分是增值税二，营改增这部分增值税，这块要百分之百还给地方政府。所以就财力而言并没有多大的变动，它对现行的中央政府、地方政府的收支格局没有形成太大冲击，是可以接受的。但是唯独让我们担心的是这种事情如果延续下去，时间久了就可能成为一种定式甚至变成一种体制。

　　那么怎么办？在这个过程当中当然要打造新的地方主体税种，这种主体税种目前看来比较长远的安排就是开征房产税，让房产税落地中国，从而成为地方政府一个独立的财源。但是我说这是长远的事项，远水解不了近渴。

　　短期可能实施操作，就是把现有的消费税加以改造，比如扩大征收的范围，把税基做大。另外一条，把消费税的征收环节前移到零售环节。目前的消费税是在生产环节征收的，如果把它前移到它的零售环节，那么消费税的分布就相对均匀。比如谈酒税立刻想到贵州，谈到烟税立刻想到云南，而其他地方相对来讲就贫瘠，如果我们把这个征收环节由生产环节前移到零售环节，就全国来看哪个地方吸烟买酒，税源就是哪个地方的。通过这样的改革消费税现有的规模有可能获得增加。

　　现在消费税规模去年是9000多个亿，而营业税的规模是15000多亿不足16000亿，所以如果消费税能够扩大范围的基础上，又把征收环节前移到零售环节，并且在零售环节加强征管，它有可能大致接近原来营业税那部分规模。这个时候把营业税全部纳入到体制分成范围内，比如和其他增值税一样也是25%归地方，75%归中央，适时再补充消费税，那么地方总体财力格局不会有太大的变动。

　　所以，“三中全会”大致是这样一种描述，就是在地方和中央的财力格局大体不变的条件下实行事权与支出责任的这种匹配，并且注意打造新的地方主体税种，构建一个相对独立的地方税体系。

　　（注：本文由本刊记者刘彦华在对作者采访基础上整理而成，仅代表作者个人观点）

　　高培勇

　　中国社科院财经战略研究院院长

　　文|高培勇

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