地方两会：降速增长，突出改革

　　随着全国两会的临近，全国各地相继召开了两会。此次地方两会是在新一届政府执政将满一年的背景下召开的，党的十八届三中全会和中央经济工作会议的会议精神和有关政策主导了“地方两会”的议题。调低经济增长目标、突出改革重要性成为此次地方两会的主基调。

　　22个地区调低经济增长目标

　　2013年，实际GDP增长率达到预期目标的地区有13个：天津、上海、浙江、安徽、江西、山东、湖北、湖南、广东、重庆、云南、西藏、新疆；未达到预期目标的地区有17个：北京、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、河南、广西、海南、四川、贵州、陕西、甘肃、青海和宁夏；此外，福建与预期目标基本持平。全国GDP平均目标增长率（即以当年GDP为权重对各地2013年的GDP目标增长率进行加权平均，下同）为9.9%，高出全国GDP实际增长率2.2个百分点。

　　2014年，GDP目标增长率落在[7.5%，9%)区间的地区有北京、河北、吉林、黑龙江、上海、浙江和广东；落在[9%，10.5%）区间的地区有山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川和宁夏；落在[10.5%，12.5%）区间的地区有天津、福建、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海和新疆。其中，22个地区调低了GDP目标增长率（即2014年的目标值低于2013年的目标值，下同）；8个地区GDP目标增长率与2013年持平；仅广东调高了GDP目标增长率（见图1）。与2014年多数地区调低GDP目标增长率形成鲜明对比的是，2012年有8个地区调高了GDP目标增长率，仅有6个地区调低了GDP目标增长率。2013年有2个地区调高了GDP目标增长率和11个地区调低了GDP目标增长率，大多数地区维持不变。2012年以来，全国GDP平均目标增长率呈逐年下降趋势，2012～2014年分别为10.3%、9.9%和9.2%，2014年GDP平均目标增长率较上年下降0.7个百分点（见图２）。根据往年全国GDP平均目标增长率与实际GDP增长率之间的经验关系，2014年全国GDP实际增长率可能回落到[7.0％，7.5％]的区间，经济增长面临下行风险。

　　全国逾2/3的地区调低经济增长目标的主要原因为：一是政府考核体系的改进有助于约束地方政府过度追求GDP的行为。2013年年底以来，中央开始推动地方改进政府考核体系，要求地方政府淡化GDP考核，增加经济增长质量、效益和可持续发展等考核指标的权重，并加强政府债务考核，强化任期审计和离任追责。政府考核体系的改进促使地方政府更多地关注经济增长的质量、效益和可持续性，从而改变以往盲目追求经济增速的行为。二是2013年各地区经济下行的压力迫使地方政府降低经济增长预期。2013年大多数地区实际GDP增长率低于2012年，全国除了广东和西藏2013年实际GDP增长率略高于2012年以外，其余地区GDP实际增长率均下行，河北、内蒙古等能源大省GDP实际增长率降幅甚至超过1个百分点。地方政府意识到经济高增长难以为继，于是降低经济增长目标减轻压力。三是中央有关政策引导地方政府调低经济增长目标。2013年年底召开的中央经济工作会议提出了2014年去杠杆和去产能的经济工作任务，这将从资金来源和产业政策等方面抑制地方政府的投资冲动，尤其是会抑制产能过剩行业的扩张，从而引导地方政府调低经济增长目标。

　　16个地区调低投资增长目标

　　2013年实际固定资产投资增速达到预期目标的地区有21个：天津、山西、内蒙古、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、西藏、青海和宁夏；未达到预期目标的地区有8个：北京、河北、辽宁、黑龙江、贵州、陕西、甘肃和新疆；此外，吉林和江西与预期目标基本持平。全国固定资产投资平均目标增速（即以当年固定资产投资完成额为权重对2013年固定资产投资目标增速进行加权平均，下同）为19.5%，低于全国固定资产投资实际增速0.1个百分点。

　　2014年固定资产投资目标增速落在[9%，16%）区间的地区有北京、天津、内蒙古、吉林、浙江和四川；落在[16%，21%）区间的地区有河北、山西、辽宁、江苏、福建、江西、山东、湖北、广东、广西、海南、西藏、青海和宁夏；落在[21%，26%）区间的地区有黑龙江、河南、湖南、贵州、云南、陕西、甘肃和新疆。16个地区调低了固定资产投资目标增速（即2014年的目标值低于2013年的目标值，下同）；12个地区固定资产投资目标增速与2013年持平；仅天津、广东和云南调高了固定资产投资目标增速（见图3）。另外，上海、安徽和重庆三个地区未披露2014年固定资产投资目标增速。

　　地方政府在调低经济增长目标的同时，更加注重经济增长的质量和效益。2014年多地《政府工作报告》均涉及“调降固定资产投资目标”，强调“防控债务风险”和“化解过剩产能”。由于GDP长期以来是地方政绩考核的主要目标，地方政府把固定资产投资作为拉动GDP增长的重要手段。在上一届政府执政的最后一年（2012年），各地区的固定资产投资目标增速仍然升多降少（10个升，4个降），地方投资冲动非常强烈。2013年新一届政府上任后，调高投资增速目标的地区（7个）仍多于下调地区（5个）。

　　党的十八届三中全会和2013年年底中央经济工作会议召开后，新一届中央政府开始淡化GDP政绩考核，更加注重经济增长质量和效益，使得越来越多的地方政府调低固定资产投资目标增速。如图４所示，自2011年以来，全国固定资产投资平均目标增速经历了先升后降的过程，2011～2014年分别为19.3%、19.5%、19.5%和18.4%，2014年较上年回落1.1个百分点。其中，东部地区的固定资产投资目标增速相对平稳。中西部地区在2012年调高投资目标增速后，2013年和2014年逐年调低，其中贵州、甘肃和新疆的投资目标增速大幅调低了5个百分点。

　　在2013年之前，地方《政府工作报告》很少提及地方政府债务问题。2014年，由于中央非常重视防控地方债务风险，加上随着地方偿债高峰来临，部分地方政府面临较大的偿债压力，因而，各地在《政府工作报告》中提出“控增量、压存量”等措施化解债务风险。例如，湖南、陕西、贵州和西藏等地区将建立风险预警机制，化解政府债务风险；吉林还提出要建立债务终身追责制度，建立长效风险控制机制。“化解过剩产能”也成为多地《政府工作报告》重点强调的内容。例如，广东强化能耗、环保、安全等标准的硬约束，加快淘汰落后产能，防范和化解产能过剩。江苏以钢铁、水泥、平板玻璃、船舶行业为重点，采取差别化资源价格政策，调整产业准入标准，综合施策，积极化解产能过剩矛盾，加快淘汰落后产能。山东将力争通过5年努力，使钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、轮胎行业产能利用率达到80%以上，船舶行业达到全国平均水平，地方炼油产能有较大提升化解。吉林认真落实全省化解产能过剩的工作方案，逐步化解钢铁、水泥等产能相对过剩行业存量产能，加大对资源枯竭型城市转型改革支持力度。重庆提出到2015年，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃产能规模基本合理，船舶行业产能利用率大幅提升；到2018年，五大行业产能过剩问题得到全面化解。河北提出以“亮剑精神”化解过剩产能，2014年该地区拟淘汰的产能目标明显高于2013年，为此河北将GDP增长目标从2013年的9%调低至2014年的8%，同时将固定资产投资目标由2013年的20%调低至2014年的17%。

　　推进国企改革，搞活地方经济

　　各地区均将国企改革作为2014年的重点工作内容，多数地区将其作为2014年工作的首要任务。梳理各地国企改革思路，主要表现在以下几方面：一是完善国有资产监管体制，以管资本为主，加强国有资产监管；准确界定不同国有企业功能，推进分类监管。二是推动政企分开，推进公共资源配置市场化，提高国有资产证券化率。三是推进国企股份多元化、交叉持股，发展混合所有制。四是完善国有企业现代企业制度和公司治理结构，探索企业管理层和员工持股，推行职业经理人制度。

　　从各地国企改革的具体思路来看，江苏、浙江和福建等民营经济较发达地区更加强调现代企业制度，激活市场主体，大力发展混合所有制。辽宁、吉林和黑龙江（东三省）强调解决国企遗留问题，如加快政企、主辅分离，推动厂办大集体改革。部分地区为了将国企改革落到实处，增强了改革的可操作性。例如，陕西计划在3～5年内将国有资本证券化率提高到40%以上，推动企业整体上市或主营业务上市。海南将推进海建集团与海宁公司、发展控股与水电集团的整合重组，推动莺歌海盐场转产开发；支持海南港航控股公司整合港口资源，优化功能配置。西藏将大力推进国有资产资本化，组建交通、旅游等行业性国有资本运营公司。

　　推进土地改革，放活农地经营权

　　各地的农地改革以确权为基础，探索多种途径放活农地经营权。多数地区继续推进对农地承包经营权的确权颁证工作，以多种形式推动土地流转，尝试将农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权。

　　部分地区在土地流转方面加大试点，如湖南探索农村土地承包经营权、宅基地使用权、农民自建住房财产权和林权进行交易，以及申请抵押贷款的有效途径。福建推广经营权入股、经营权信托和土地托管等流转方式。河南探索宅基地有偿退出机制，争取开展宅基地制度改革试点，探索租让结合、分阶段出让的工业用地供应制度。北京市将推行工业用地弹性出让和租赁制，提高工业用地效益等。

　　积极申请设立自贸区，全面深化改革开放

　　在上海自贸区示范效应的带动下，2014年各地申报设立自贸区的热情较高。各地《政府工作报告》中提到要建立自贸区的地区有：河北曹妃甸自贸区、浙江舟山自由贸易港区、内蒙古满洲里自由贸易区(园)、天津自由贸易区、吉林自由贸易园区、大连自由贸易试验区和武汉内陆自由贸易试验区。同时，安徽、福建和广东等地区申请设立自贸区的工作也在筹划之中。

　　上海将全力推动自贸区建设，加强制度创新，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架。安徽积极对接上海自贸区建设，推进长三角区域通关一体化，加快跨境贸易电子商务服务平台建设，规划建设口岸经济区，加快合肥综合保税区建设，支持有条件的市申报设立海关特殊监管区，支持有条件的园(港)区争取自贸区试点。浙江加快宁波现代化国际港口城市建设，积极争取设立舟山自由贸易港区，整合提升各类保税区、开发区，加快建设义乌“无水港”，推动电商平台国际化，办好浙台经贸合作区。广东申报设立自由贸易园区，探索对外商投资实行“准入前国民待遇加负面清单”管理模式，开展人民币离岸业务在岸结算试点。天津实行更加积极主动的开放战略，创新开放模式，拓展开放领域，集成开放优势，面向全球组织资源要素，整合海关特殊监管区域，探索建设自由贸易试验区，构建对外开放新优势。

　　文/王新华、杨钊

　　作者单位：中国人民银行调查统计司

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