我看到的美国（二）

　　中美财税之辨析

　　分税制，咱们只学了一半

　　上面说了权，下面再说钱。理论上，我国的税收必须是法定，但执行得并不好，国人往往习惯性认为税收是由中央政府确定，而分税制也是向美国学习的结果。事实上，中国和美国的分税制有很大的差别，中国的分税制只学了第一步即中央和地方分税，但第二步明确各级的主要税种却没了下文，结果中央的财政收入是有保障了，但地方财政缺口却没有着落，税种单一，地方财政主要靠转移支付，财权和事权不匹配，中央和地方财政分歧日益严重。美国实行的是彻底的分税制，美国的财政体制有联邦一级、州一级、郡县一级，以及学区一级，也有一些准税收，其财政体制相对独立，各自有各自的主要税种，各不相同。

　　联邦政府的税种主要是消费税、工商税、遗产税和赠与税等；州政府的税种主要是个人所得税和企业所得税，财产税较少，也征收消费税，但与市分成；郡县政府的税种主要是物业财产税，就是老美保有土地、房子需要交的税，由郡县征收并与市分成。当然，美国的上级政府和下级政府之间也有类似中国的转移支付，但也有很大区别，并且不是主流。例如，联邦政府统管了很多全国性的福利，因为如果联邦政府不做这件事，那么各个州之间的差异就比较大，由此可见美国人也懂得“不患寡而患不均”的道理。美国州政府相当于一个具有一定自主权的国家，它们的部分税种会与下级地方政府进行税收分成，但联邦政府与州政府之间没有转移支付，只有州政府可向联邦政府申请少量的竞争性专项基金，比如用于支持小微企业的专项基金等，其规模与我们的财政转移支付相比可谓天壤之别。

　　税种与税收征管，咱们有点鸡多不下蛋

　　除了税级和财政体制的不同，中美税收方式也有很大区别。美国税收以直接税、价外税为主，这样有利于降低税收的征管成本。比如，美国的消费税是在购买商品时向消费者征收，而且是价外税，相对容易征收，且不会出现企业和商户避税、逃税，以及因自身现金流断裂而“废”了该交的税。我国的最大税种是增值税，是典型的间接税，对增值课税，由卖方从买方扣收，按月再上缴税务部门。如果商户破产，那么税收就收不上来了。美国的物业税每年都会征收，如果业主不交税，那么物业就会被拍卖用来抵税，业主没法赖账。由此可见，美国的税收成本较低，税率和税种相对透明可计量，虽然其中也有很多制度设计不合理，比如税制过于复杂难以操作，但税收过程中的腐败和浪费得到了有效控制，有利于提高政府的财政能力，而最重要的是节约了财政资金。

　　税从存量来还是增量来，发达程度不同来源也不同

　　美国的财产税和遗产税对中国人来说也是新鲜事物。财产税和遗产税是对存量财富征税，那么这就意味着财产存量越大、价格越高的地方，财产税征收得也就越多，而拥有很多房产和土地的个人负担的税收也就越重。这对中国人来说，初看极其不合理，为什么我拥有的东西还要交税，为什么我把我的财产留给我的孩子还要交税？但在美国，财富初期积累过程已经基本完成，而如果保有成本过低，那么就会造成部分人掌握过多资产，这些人往往通过吃老本就能享受极其安逸的生活，这不利于社会发展和效率提高。

　　当然对于处于财富积累初级阶段的中国，征收财产税在观念和实践上并不现实。而中国目前的税制也有其合理性，中国尚处于快速增长时期，对增量和中间环节征税是符合国情的。但随着中国发展速度的减缓，存量财富的增加，我们的税收体制应当逐渐以向存量财富征税为主。否则如果仅对增量财富课以重税，就会造成“鞭打快牛”，扼杀增长的动力。好在十八届三中全会提出要完善税制，希望我国的税制完善和调整能坚定不移地推下去，不要像当年分税制改革那样由于种种原因只改一半，要把分税制的第二步缺的课补上，把营改增搞好，把增量课税逐步转向存量、增量均衡课税，保持发展的动力和后劲，防止财富过度集中和两级分化。

　　中美破产之辨析

　　政府关门没你想象的那么可笑

　　美国国会要跟总统对着干，除了否决总统提出的法案和使用弹劾这个杀手锏外，还能以不通过联邦政府预算的方式让政府关门。这是因为美国是财政预算硬约束，今年的预算没批下来，那么政府除了必要的保命钱外，对不起，一分钱也不能花。所以，它们的政府一把手要在这个硬约束下小心翼翼地过日子。这样看来，它们的城建手笔明显不如我们的市长，日子过得甚至可能还不如我们的县长。我们的税收和预算明显是行政主导的软约束，并没有真正在法律的框架内通过人民代表大会讨论，由人大决定和否定，当然我们的预算还是形式性地过一下人大的，“形似”是做到了，但人大对预算、对税收尚未发挥实质性的审批、审计和监督作用，与老美相比，“神似”还没有做到。

　　财政预算硬约束是发展之必然，早晚的事

　　财政预算是软是硬看的是实质，西方有个不成文的观点“民主是被财政逼出来的”，这典故来自英国大革命，当年英国资产阶级与国王斗了许多年，为的是什么，就是国王不能自己收税，收税必须法定，由议会定。这收税权，即财政收入权，成了制约行政权（国王）的硬约束。在财政支出权上，美国联邦政府允许有赤字，但赤字规模必须由议会决定，地方政府不允许有预算赤字，财政的拨付也必须按照预算经议会批准后由财政部部门拨付政府使用，再加上预算执行的审计和监督的硬约束，才算得上是完整的预算硬约束。政府没有预算怎么办，只好压缩项目、减少雇员，还不行怎么办，只好放假“关门”了。

　　我们中国，这几方面也不是没有约束，而是没有实质性的约束，因此出现财政透支、政绩工程、形象工程在所难免，不计成本的开发区建设、税收减免，以及各种各样的政府性债务更是数不胜数，公务员队伍和财政显性隐性供养部门与人员过度膨胀也是见怪不怪了。当然，预算硬约束也没必要一蹴而就，在我们改革开放快速发展的初期，快速高效的财政预算程序也是必要的，严格的预算硬约束可能会带来决策效率低影响发展速度的问题。但是，经过30多年的改革开放和发展，我们已达到了一定的发达程度，财政总收入规模也已经不小了，财政收入的增速与发展速度一样也应该到了匀速发展阶段了，现行的政府预算体制带来的负作用越来越明显，预算约束的硬化也该提上日程了。

　　破产是保护而不是政府“歇菜”

　　我们像看笑话一样看当年美国加州橙县破产，围观底特律申请破产，不明真相但备觉过瘾。但我们更要认识到正是由于预算的硬约束，才会导致政府破产。不过不用大惊小怪，政府破产不会像企业破产那样关门大吉，让地方彻底进入无政府状态。美国是典型的小政府大社会，政府破产的影响没有这么大，它们不是以政府信用为基础的，商业信用、银行信用才是主流，银行信用本质上也是商业信用。但换成是我们国家，政府影响自然是巨大的，为什么呢？因为我们国家政府信用是主体主流，银行信用是旁系，本质上在很大程度上政府信用是主导的，而商业信用是微不足道的，政府信用出现问题自然对社会冲击极大。政府破产制度是与个人破产制度相仿的一项独特的保护制度，政府申请的是破产保护而不是破产。当然底特律市区在申请破产时的状态已经接近失控，但大底特律地区仍然相当繁荣，同样申请过破产保护的福特、通用和克莱斯勒三大汽车公司也通过产品升级重新焕发了青春。政府破产的目的就在于减轻政府债务负担，让政府轻装上阵重新开始，有道是破有破的道理，不破才没道理。

　　政府破产不再是传说，现实版的咱们也免不了

　　反观中国，政府破产这种看似不可想象的事，随着我们预算约束的硬化，也有可能在未来的中国出现。美国在高速发展时期没有出现过政府破产，但近几十年来，美国地方政府由于各种各样的原因出现了破产。政府破产往往由于以下几个原因造成：一是投资失败，橙县的破产就与政府基金的投资失败有关。二是基建项目、基础设施维护、社会福利和公务员队伍薪酬等支出过大，税收又跟不上，入不敷出。三是人力的流失，即产业和人的“空心化”，人是税收的基础，没有人就没有税，而且没有了人流，自然房产价值也就降了下来，以财产税为主要收入的地方税收就更难以为继了。四是政府入不敷出但由于预算硬约束，税照例是不能随便加的，而且各级财政基本是独立的，没有转移和上级财政显性或隐性“兜底”。以橙县为例，税种、税率是本级议会定的，政府不能变，而且往往议会还规定了每年税收的增长率，无论如何不能随便增加，即使议会同意增加也只是每年增加一点点，这一点全美国都一样。政府破产说到底就是政府合法逃债的制度，这点值得我们借鉴学习。

　　中国很多地方政府负债率很高，主要是由于政府平台项目过多，项目又不见效，还有基建铺摊子过大，吃财政饭的队伍又较为庞大。好在目前我们还处于经济快速发展阶段和城镇化进程中，地方政府还没有出现由于人力资源流失出现的政府财政危机。一旦出现地方政府的偿债危机，我们应当如何应对？所以说从现在开始，我们应当认真学习美国底特律的教训，反思底特律是如何从一个闻名世界的汽车城变成一座无人管理、无人投资、无人居住的鬼城，更要未雨绸缪，研究这一切的发生机制、应对策略和避免措施，未雨绸缪，防范和化解我们可能的地方政府债务危机。

　　过犹不及，遇事不能只图“民声”搞“民粹主义”

　　我们做事有个特点，就是爱走极端，出了问题就要一禁了之，很少过问青红皂白是非曲直，无人细究是市场的原因还是人为的原因，是管理的原因还是产品和流程的原因，是主流现象还是个别现象，亦或是时机和力度把握不合适。比如说税收，当年农民除了缴纳农业税外，还要负担村乡的提留统筹即“三提五统”，规模与农业税相当。当年个别地方就出现了农村税负过重的现象，不少“清流”起来呼吁了，我们的政府为了“民声”，将提留和统筹认定为乱收费一概取消，把一切税负恨不得都定性为“三乱”，即乱集资、乱摊派、乱收费，后来连实行了2000多年的农业税都取消了。其实不然，所谓的“三乱”无非是当时超出了部分农民的经济承受能力和心理承受能力，加之部分资金征收和管理不善，所用非人，总体上说还是好的，就连美国这样税收制度无比严格的国家，市、乡镇、街道和学区一级也有类似的“三提五统”，只不过这些收费项目要经过市议会、片区居民投票通过，并进行严格的审计监督。

　　自然，我国取消“三提五统”和农业税的结果是赢得了一致称赞，但从此农村的集体经济不复存在了，既没有“集体”，更没有“经济”，或者说只有“集体”没有“经济”，本来就少的可怜的农业的税负意识也给搞得消失殆尽，农村公共的设施建设根本没得搞了，集体意识无从谈起了，小农意识更加小农了，贻害无穷。没有“三提五统”，农村公共设施只能靠上级，致使城市公共设施越来越好，农村公共基础设施越来越差，城乡差别不是缩小了而是拉大了。这一本意良好的政策的负作用太大了，为政者要反思，反思如何将好事办好，如何抓实质问题提出针对性政策，明明是程序问题、管理问题和透明度，那就应该采取相应措施解决这些问题，岂能将事一废了之？出台政策切勿民粹勿胡搞，要切实研究问题的实质和解决方法，拿出点真本事来。

　　长远看来，农村基础设施、公共设施以及村容村貌的落后与免除“三提五统”不无关系。基层政府失去了收入来源，也就没有能力去提升村容村貌和集体公益设施。更重要的是如果免掉一切负担，那也违背了我们所提倡的“权责一致”，曾经的责多于权固然不可取，但权利大于责任也同样有问题。社区或者乡村管理机构拥有自身的收入和支出不仅有利于提升基础和公共设施水平，更重要的是有利于培养公民的社区意识、自治意识和参与意识。随着我国经济的发展，这一课要及时补上，只有这样才能建设一个成熟、理性的现代公民社会；只有这样，才能不断提高国家治理能力的现代化水平，改善社会管理方式，提高管理效率和有效性。有道是，出错不可怕，改了就好，怕只怕把对的改了，错的却留下了。

　　中美发展方法论之辨析

　　改革开放初期，我党提出了“摸着石头过河”这句改革真言，这对处于创业期的中国人和中国政府来说，是鼓励，是鞭策，更是一个极好的方法论。中国人通过“摸石头”边做边学，很多地方党政领导也身先士卒做改革的排头兵弄潮儿。我们现如今繁荣的市场经济、强大的民族企业和规模空前的外汇资产都是在“过河”的过程中从无到有，从小到大地成长起来的。中国经济已经从小舢板变成了万吨巨轮，但这时想要迅速地调整方向或者调整船的结构往往都是困难甚至是危险的，更何况我们现在面对的也不再是小溪小河，而是更加凶险的大海大洋，现在再去“摸石头”，不是被淹没就是被冲走。所以，时不我待，再摸石头已经不切实际，现在要火速换上船长制服，重新学习掌舵开船。

　　今后，学习开船就是指我们的改革和建设要更关注顶层设计，我们不应再像当初那样几乎对市场经济一无所知，我们交过学费有过教训，现在就要寻找规律利用规律，就要凡事深挖源头，治标更要治本。解决问题不要再打补丁，更不要“补丁摞补丁”，这样还不如把所有的补丁都去掉从最初的破洞入手，从根本上进行改革固然困难甚至会触及利益伤了前程，但大船不往大海深处航行，何时能发现新大陆？大风大浪中，船长身先士卒固然能够鼓舞人心，但船长更重要的工作是保证航行的安全、正确的方向和船员的平安。只要船长能保证轮船行驶在正确的航道上，就算是不出现在第一线又何妨。

　　党的十八届三中全会已明确提出了以系统性顶层设计与摸着石头过河相结合的思路继续深化全面改革，的确是抓住了实质，倘能坚持下去，必将有力推动我国改革全面深化，少走弯路，少出误伤，少担风险，如今我们已不再是纯粹的“无产者”了，也是家大业大了，经不起折腾了，搞一把从头再来的话那是对13亿人民的“犯罪”。

　　文/韩泽县

　　（作者单位：天津滨海农村商业银行）