养老金缺口应对：日本经验及启示

　　日本养老金的制度构架

　　二战以后，借助经济快速发展之机，日本逐步建立起覆盖全民的养老保障体系，随着1961年日本《国民年金法》的实施，日本正式进入“全民皆年金”时代。经过多年不断的改革和完善，日本形成了一套较为成熟的养老保障体系。

　　自下而上三层次的养老保障体系

　　第一层次为国民年金计划（National Pension，NP），是最基础的养老保障，规定凡20～60岁的日本公民必须加入，中央政府除负担行政费用外还出资保险费的1/2，截至2012年3月参保人数6775万。

　　第二层次是厚生年金计划（Employees‘ Pension Insurance，EPI）和共济年金计划（Mutual Aid Association，MAA），作为国民年金的补充，该年金要求符合条件的参保对象必须加入，中央政府提供行政管理费用。厚生年金计划针对企业雇员，参保人数3451万，共济年金计划则是针对公务员和学校雇员，参保人数441万。

　　第三层次则是各种商业保险和企业年金，如国民年金基金、厚生年金基金、合格退休年金等养老计划，对于此类商业年金政府不给予财政援助，企业和个人可自由选择加入，参保人数1724万。

　　由于第一和第二层次的养老金计划全民性质和在国民的养老金体系中的基础作用，它们也被称作公共养老金计划（见图1）。

　　现收现付制的给付结构

　　日本公共养老金在养老金给付上采用“下一代养上一代”的现收现付制，政府事先评估几年内可能支付的养老保险费总额，并以此制定投保人应缴纳的保险费率以及相关制度。日本公共养老金的来源为个人缴纳的养老保险费、财政的转移支付和养老金的投资收益，为了保证年金制度的长期稳定，日本政府每隔5年进行一次交费率核算，如果预测的人口结构和经济发展与实际状况不符，就要调整缴费率。

　　现收现付在人口年轻化和经济持续增长下有其自身的优势，能在代际之间进行帕累托有效的配置，同时简便易行，避免了物价上涨带来的养老金贬值。但是容易遭受人口老龄化加快和经济不景气的冲击。

　　日本公共养老金缺口及产生原因

　　日本公共养老金缺口的历史与现状

　　上世纪80年代中期以后，受超预期的人口老龄化速度和经济衰退的影响，日本养老金体系的财政压力开始显现。2001年厚生年金首次出现7000亿日元的赤字，2004年日本厚生省预测认为：如果保险金缴纳状况、保障水平和财政补贴不改变，日本国民年金和厚生年金的积累部分可能在2017年和2021年前耗尽。

　　面对养老金缺口，日本政府在2000年和2004年后采取了一系列的改革措施，但是资金缺口压力仍然存在。日本公共年金的财政数据（以账面价值计）显示，在剔除“其他收入”和“其他支出”等非经常性的变动后，日本公共养老保险从2002～2009年一直处于“收不抵支”的状态，亏空高达70918亿日元（见表1）。如果不能彻底解决制度性的缺陷，日本养老金发放可能仍维持不到2030年。

　　日本公共养老金缺口的原因

　　现收现付制是以支定收，日本政府每5年将对未来的人口结构、经济发展状况进行评估，从而确定相应的保费率、财政补贴和预期的养老金投资收益率（见图2）。如果政府的预估与实际变化大致吻合，则公共养老金有望保持平衡，如果偏差较大，那么养老金的平衡就会被打破。日本公共养老金的缺口往往在于政策预期与社会经济实际变化的偏离。

　　日本人口老龄化速度超政策预期。日本政府在制定养老政策时没能准确评估人口结构，过分高估了生育率却低估了公民的人均寿命，导致公共养老金政策与实际老龄化发展趋势相脱离，最终威胁了养老金的平衡状态。图3显示日本老龄化进程超出了日本政府制定和调整养老政策时的预测值，2000年和2010年实际老龄化比例为17.2%和23%，而1986年政府预测值为16.2%和19.9%，1992年政府预测值为16.7%和20.9%。

　　公共养老基金投资收益低于预期。日本政府每隔5年调整养老金预期收益率，以辅助调节收支平衡。由于日本经济不景气，日本多次下调预期收益率，由1985年的7%下调至2004年的3.2%，并在2001年以后，将公共养老基金由大藏省的统一运营转为完全市场化和专业的运营，即便如此，除去少数年份能超过政策预期水平之外，平均实际收益率大幅低于预期值，2001～2011年间的平均实际收益率为1.62%（见表2）。

　　公共养老金未纳率超预期。由于日本国民对社会保障厅的管理、年金的投资收益、人口老龄化，以及代际间给付与负担不公平的忧虑情绪，导致对养老保险制度的不信任感日益加重，认为未来养老金的领取难以保证，拒交或滞交保险费的现象日益突出，加速了公共养老金“空洞化”趋势。2012年养老金未纳率高达41%（见图4）。

　　日本经济持续低迷，养老金给付水平过高。石油危机的冲击和资产价格的破裂，使日本经济进入长期的通货紧缩，日本就业人口中非正式就业人口比率不断上升，从1986年的16.6%升高到2011年的35.2%。新增加的非正式就业人群的增加，将改变年金的缴费方式和结构，加重了公共养老保障的收支压力。经济的持续低迷还减损了养老金的投资收益，给严峻的养老保障体系雪上加霜。相对于低迷的经济，日本养老金的给付水平和范围过于优厚。例如在1986年之前，厚生年金计划40年的保费认缴后，将为参保人在退休后提供相当于平均收入80%的给付。

　　日本养老金体制改革措施

　　为了摆脱养老金财政困境，日本自20世纪80年代开始多次改革养老金体制，其中1999年和2004年两次的幅度最大。一系列的改革措施可以概括为三方面：“开源节流”、公共养老金市场化运作和提升国民对公共养老金的信心。

　　增加养老金来源

　　扩大征缴范围。将先前所忽略的约占员工工资20%的奖金也纳入厚生年金计划保费的征缴范围，并把按月工资收取养老保险费改为按年收入收取。

　　延长养老保险缴纳年龄。2000年前60岁以上的再就业人口无需缴纳养老保险，改革后规定60岁到70岁的就业人口仍需缴纳养老保险。

　　设立养老金补交制度。2000年之前，没有保费负担能力的学生可以申请减免缴纳，改革之后，规定申请减免缴纳养老保险费的学生须在就业后10年内补齐。

　　提高保险费缴纳额。国民年金每月缴费从13300日元逐渐提高到2017年的16900日元（以2004年不变价格计）；厚生年金费率每年提高0.354%，到2017年提高到18.3%。

　　提高财政负担比例。计划分三个阶段，将国民年金收入的中央财政负担比例从2004年的1/3提高到2009年的1/2。

　　减少养老金支付

　　削减5%的厚生年金和共济养老金支付水平。

　　推迟厚生年金的领取和减少支付额。将领取年纪由60岁逐步提高到65岁，达到养老金领取年龄但是仍在工作的人员，依据收入情况削减其在工作期间领取的养老金数额。

　　修正养老金的支付方式。名义养老金的增长由之前的与人均工资同步增长变为与增长率较低的CPI。

　　降低养老金的给付率（替代率）。引入了养老金收支平衡机制，综合利用工资增长率、物价指数和浮动调整率对养老金给付进行动态调整。通过新的调整机制，养老金替代率到2023年将从2004年的59.3%逐渐降低到50.2%。

　　公共养老公积金市场化运营

　　改变公积金管理方式。养老储备金脱离“财政投融资计划”（Fiscal Investment and Loan Schedules，FILPs）的金融体系。“财政投融资”是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。在日本的实践中，其存在着以下弊端：政府主导使得不少资金投向经济效益较差的项目；监督机制缺失，投资很容易被用于政治目的；财投机构的信息披露力度不够，不利于有效的监督和管理；地方政府的投资冲动很大，易产生“预算软约束”问题。养老储备金不再委托给大藏省的资金运用部，而是交还给厚生省，再由厚生劳动省委托给新成立的“年金资产运用基金”（Government Pension Investment Fund，GPIF）来进行运营和管理。GPIF将资金运用分为以下三个方面：一是大部分资金委托给金融机构进行市场化投资；二是一部分资金继续购买财投债券，用以支持“财投计划”改革；三是少部分自主运营资金。

　　加强信息披露。厚生省大臣必须将投资政策、重大事项说明、绩效评估标准以及年度报告等重要文件向社会保障委员会的投资委员会提交并同时向社会公布。GPIF需提交并公布投资策略说明、年度经营报告和经过内外审的财务报告，以及审计师开具的审计报告。

　　提升国民对公共养老金的信心

　　对公共年金制度实行一元化的管理。国民年金、厚生年金和共济年金的三种不同的年金制度并列运行复杂，并在一定程度上存在不公平的现象。国民迫切希望政府能够对公共年金制度实行一元化管理，将厚生年金与共济年金统一、国民年金与厚生年金统一。在后来的改革中，日本政府逐步推进此项一元化管理。

　　核对年金记录账簿。针对年金记录混乱的现象，政府为了安抚民心，成立了专门的工作委员会对年金记录逐一进行核对，确保不会再次发生年金记录丢失事件。日本政府还对记录进行彻底核查、定期公布核对结果、重新确定年金记录的管理体系和设立监督委员会等。

　　通过一系列的改革，日本养老基金的支付危机在一定程度上得到了缓解。但由于改革未触及到基础框架--现收现付制，养老金的财政困境并未彻底解决。此外，养老金财政补贴的增加，看似减轻了个人和企业的负担，但财政补贴最终还是来自国民的税费，同时保险费率的大幅提高增加了企业负担，对经济复苏产生负面效果。

　　对中国公共养老保障制度的启示

　　科学严谨的设计和完善养老金制度。可持续的公共养老保障体系是建立在对未来经济和人口结构发展科学研判的基础之上。日本政府对人口发展态势和经济形势过分乐观的评估是导致公共养老保障困境的重要原因。建立可持续性的养老保障体系还需加强社会保障体系的信息化建设，并建立科学的财政和养老金收支平衡的预警和监控体系。

　　养老保障给付标准要与国民经济发展和社会变动水平相适应。如果养老金给付水平过高，需要提高养老金缴费，将降低企业竞争力并损害经济发展。同时，养老金给付水平具有刚性，削减将是一个漫长的过程，养老金失衡最终积重难返，一旦遭受不利的冲击，整个养老体系就面临崩溃。

　　长期应建立部分积累制，提升财政支持力度。尽管现收现付制有很多优势，但是面临老龄化的不确定时将引起“收支失衡”的风险，减少现收现付制是发达国家养老金改革的一个趋势。考虑我国的人口结构和国情，现收现付制和完全积累制相结合的部分积累制是我国公共养老金制度长期发展应坚持的方向。在建立部分积累制的过程中，增加财政支持，填补空账缺口，加快做实个人账户。

　　注重养老金制度代际间的公平性和提高运营收益。代际负担、待遇的公平性和养老金运营收益是维持公众对养老保障体系信心的重要因素。长期来看，一个健康的可持续的养老保障体系应该具有代际公平的特点，我国在养老金制度建设之初注重代际间的公平性，可以发挥制度建设的后发优势。在养老金的运营上还需扩大养老金投资渠道，完善养老金投资管理和监督体系，实现养老金的保值增值。

　　文/陈静

　　作者单位：中国银行国际金融研究所