我国地方税体系的构建思路（一）

　　2013年11月，十八届三中全会召开，首次提出全面深化改革总目标首次是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。财政收入是国家实现其职能的前提和保障，因此，拉开国家治理现代化改革序幕的任务应当由财税改革来完成。本文将从国家治理的视角探讨地方税体系存在的主要问题，以完善地方政府治理职能为目有针对性的提出地方税的改革原则，建立一个规范、公平、合理、形成一个崭新的地方税体系。

　　地方税功能定位及其与国家治理的关系

　　美籍奥地利经济学家熊彼特将国家分为两类：“领地国家”和“税收国家”[1]。“领地国家”主要指在封建社会，君王治理国家的收入主要来源于其领地收入及诸侯的纳贡。与之相对的“税收国家”则是指依靠征税获取财政收入执行治理职能的国家。王绍光（2006）提出建立“预算国家”，所谓“预算国家”是指建立现代预算制度，集财政统一与预算监督为一体的国家，意在提高以税收收支为主体的财政收支的透明性、民主性和科学性。由此来看，国家治理主要依赖税收提供财源保证，合理的税收政策是国家治理的重要财政工具，国家治理功能的完善离不开税收制度的改革和完善。

　　自分税制改革之后，我国相继出台了一系列具体税种的改革措施，而统筹全局，协调各税种、税制要素的改革方案至今仍在缓慢筹划中。随着市场经济的发展，新的经济组织形式和交易方式层出不穷，地方税体系的缺点逐渐暴露，并日益成为税制改革的攻坚难题。如何合理定位和完善地方税功能，增加地方政府税收收入是增强地方政府治理能力的重要前提，也是完善中央和地方关系，在稳定大局的前提下，充分调动地方积极性的重要动因。

　　我国地方税体系现存问题剖析

　　（一）地方税权不完整：税收立法权空缺

　　税权主要包括税收立法权、税收征收管理权和收入归属权，地方税最为缺乏税收立法权。1994年的分税制改革后，税收立法权高度集中于中央，地方政府仅有颁布地方实施细则以及制定省级优惠措施的权利，没有开征、停征税种的权利。从国际来看，单一制国家地方政府的立法权小于联邦制国家，但仍拥有少数税种的立法权，我国地方政府完全没有立法权，这一情况甚至低于单一制国家的一般水平。

　　从国内来看，我国是一个人口众多、幅员辽阔、国情复杂的多民族国家。自1978年改革开放以后，本着“先富带动后富，实现共同富裕”的原则，沿海地区发展迅速，中西部地区发展缓慢，区域经济发展不平衡的矛盾日益凸显。此外，我国西部地区能源、矿产资源丰富；中部地区人口众多，农业为主；东部地区科技发达，贸易繁荣。各地发展程度和经济结构的差异反映了各地税源、税基不同，这意味着地方政府需要拥有一定的税收立法权，因地制宜的发展本地经济。

　　（二）地方税收入规模小

　　1.地方财权与事权不匹配，财政赤字严重。我国财政体制的改革经历了“紧--松--紧”三个阶段，1949～1952年，新中国成立后面临严重的经济困难，我国实行计划经济体制，制定了“统收统支”的财政制度，中央政府的财政收入不仅占到了全国财政收入的绝大部分，地方政府支出也须经过中央政府审批，财权高度集中于中央。1978～1993年，中国处于改革开放初期，计划经济体制逐步向市场经济体制转变，为适应经济体制转型，我国的财政制度也有“统收统支”转变为“分级包干”，地方政府按一定比例分享财政收入，分享比例5年一定，大大增加了地方政府的财政收入和经济建设的积极性。1994年后，我国实行了分税制，将财政收入中最重要的税收部分划分为中央税、中央和地方共享税和地方税。分税制改革后，出现了“财权上移，事权下移”的局面，中央拥有较多的财政收入，地方承担较多的支出责任，并且这种局面随着税收收入的增加逐年加重。

　　文 蔡昌 黄雯睿

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