节能环保：甜点还是蛋糕

　　加快生态文明制度建设

　　生态文明制度近来被提及很多，之所以被反复提及，是因为制度的建设难度非常大、过程十分复杂，涉及环境经济、环境管理政策、管理体制改革、陆海统筹、区域联动机制等诸多方面。所涉及细节则更多，如信息公开、社会监督，区域排污许可证、排污制度、赔偿制度等等，需要一点一滴地推进。

　　国家环保部科技标准司副司长胥树凡表示，想要建成和完善生态文明制度，与政府的决心是分不开的。建设生态文明制度、进行生态环境管理体制改革，政府的决心首先体现在政绩考核方面。政绩考核对各级政府最主要的影响，首先体现在需要更加关注治理方案的科学性、系统性、合理性和经济性，各级政府所进行的投资、开建的工程，对环境到底有怎样的改善，是政绩考核最值得关注的地方。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长刘培林认为，制度和政策层面的变化，必然会影响到治理模式的变化，模式变化也一定是基于先决条件的改变才发生的。例如，以使用市场治理替代计划专项治理这种改变为例，原本很多项目都是以专项的资金提供，或是以奖代补，这种资金的提供方式往往会有一定的随机性，并不固定，根据情况随时可能有所变化。如果进行模式的改变，就要引进竞争机制，如通过合同委托等方式向社会购买，让治理模式变得稳定、连续。

　　引进社会资本投资

　　引进社会资本投资，重要的一点就是投融资体制变革，或者称投融资机制的变革。在引进的过程中，投资主体将随之发生变化，投资界和企业界对这种投融资体制的变化需要逐渐敏感。刘培林认为，引进社会资本、推行环境污染的第三方治理，收益方式也会随之而改变，它能带来一些新的商业机会和服务模式，例如近来较为流行的合同能源管理，之所以有大量的企业做合同能源管理，就是因为收益是可以被参与者共享的。固有的环保治理的方式可能只有投入，经济方面的收益很少，所以收益和收益分配也是需要迫切解决的问题。

　　清华大学环境学院环境管理与政策教研所所长常杪表示，如果环境保护引进了资本，开始采用市场机制来运作，那么行政的控制和市场机制可能就会发生碰撞，行政性手段可能会将市场调节机制的作用抹杀掉。但目前看来，只要市场不要行政管控是行不通的，市场还没有很强的自我调节功能，需要行政力量在一旁进行干涉和纠正。那么，在引进资本、推行市场化运作时，就需要让政策更加符合市场规律，注重新老政策制度的衔接和平顺过渡。

　　注重综合设计

　　顶层设计和综合性方案的设计，是环境保护的重中之重。理顺地方的现行环境政策和运行机制，突破单项政策措施的局限性，从顶层通盘考虑环境政策措施的相融性、协调性和系统性，最终使实施效果达到一个最优状态，显得尤为重要。

　　全国工商联环境服务业商会骆建华秘书长认为，在进行综合设计的时候，一个行政区域、一个流域或者一个园区都可以作为综合设计的对象，从最初的规划、方案设计到最后的技术推荐，需要软硬结合、贯穿始终。这种综合设计的作用，是让目标具有可达性，使实现的路径清晰化，并使投入产出达到最优状态，这就需要制度、管理、政策、技术、资金和人才的综合考虑，才能把这条线梳理清楚。

　　综合设计中的难点，第一是区域发展定位的优化，这需要结合国家的政策导向，需要将环保部、发改委还有相关的部门的政策导向和区域的基础条件结合起来，对区域的发展做出定位优化。第二是特色的政策设计，设计出具有针对性的政策，使这些特殊政策嵌套进去后，在市场中起到引领带动作用。第三是经济体系的构建，例如，排污权交易可以为项目地构建出环境资源排放的价格市场，使拿到排污权的企业可以到银行做抵押贷款等业务，扩大融资渠道。第四是项目模式的设计，这种模式的设计是指纵向设计，主要是针对先进技术的协调应用，把所有的项目做成有机结合的项目包，贯穿在一起。

　　常杪所长认为，在这一过程中最值得注意的是项目之间的关联关系，例如，生物质的项目往往是发改委主管，减排的项目往往是环保部门主管，生物质燃气对减排来说是很好的项目，生物质燃气提纯精炼放在公交线路上，是绿色交通项目，项目之间是有相关性的，但在管理和指标统计的时候，却往往搞不清楚划归哪个部门。所以在做综合设计的时候需要设计好、协调好。这样，一个项目就可以解决很多相关问题，而不再仅达到一个单向的目的。

　　打开项目的实施思路

　　项目的实施方案多种多样、各有利弊，因此需要因地制宜。常杪所长认为，有几种方案都值得去探讨和尝试，例如减排达标合同模式，这个模式介于直接管制和经济政策之间。在这种模式中，政府和企业需要引入对话机制，而非强制性安排，在实施过程中，参与方各负其责，以合同来约束，责任明确。地方政府和企业可以签订减排达标合同，用以替代现有的责任书，以环保企业、排污企业、地方政府三者形成一个主体，形成合同管理模式。

　　另外一个是拍卖的做法，适用于一些财政实力较为雄厚的大城市。以前大部分环保减排项目都是财政资金投入的，资金的投入带有政策性，效果未必理想，市场交易体系也不能充分发挥作用，在这种情况下，就可以考虑拍卖的做法。政府将资金进行“拍卖”，哪家企业排量减得多，资金就安排到哪家企业，这样一个竞争机制比较适合财政资金雄厚的大型城市，以提高财政资金的使用效率。目前财政资金往往没有这样的竞争机制，所以资金的使用效率较差。

　　第三个是排污权交易，这也是目前受到较多追捧的做法。在这个框架下，集中治理单位均被纳入到交易体系中来，促使排污企业积极引进一些先进技术，从而减少排污量，未被使用的排污指标就可以拿到市场上进行交易。目前，排污指标在京津冀、长三角、珠三角等地区都是非常紧缺的，是存在一个很大的市场的。可以说，只有减下去的排污量被公众和市场认可，这一方式才能真正实施下去。

　　文/陆杨 图/Gettyimages

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