粤东西北振兴发展股权基金运作实现四大创新

　　为贯彻落实《关于进一步促进粤东西北振兴发展决定》中提出设立振兴发展股权基金的部署，2014年2月省政府正式启动设立“广东（人保）粤东西北振兴发展股权基金”工作，常务副省长徐少华亲自抓落实，多次主持召开协调会，加强与中保集团协调沟通；省发改委、财厅与省粤财控股公司密切配合，共同推进，8月1日股权基金正式落地运作，目前进展良好。

　　设立振兴发展基金是广东省贯彻落实党的十八届三中全会精神，创新城市建设投融资体制，加强与国家级金融机构的战略合作，探索建立财政手段与金融手段相结合的投入体制的具体举措，是推动广东省投融资体制改革、促进粤东西北地区振兴发展的实践创新。

　　振兴基金以股权形式滚动投资粤东西北地区，放大倍数2.33，在把政府与市场信用结合好的基础上可放大到2700亿元左右，有利于进一步改革财政资金的使用方式，对于推进广东省财政经营性资金实施股权投资管理改革，向全省区域复制推广产生了重要的示范与创新作用。

　　一、基金施行基本情况良好

　　（一）科学设计基金管理运作模式。

　　粤东西北振兴发展股权基金为有限合伙制基金，首期规模为121亿元，由广东省财政（通过粤财控股）出资40亿元及基金管理人中银粤财跟投1亿元、中国人保出资60亿元、省建行出资20亿元构成。主要投资于省政府批准规划的粤东西北12市及肇庆市共13个地级市新区起步区及中心城区扩容提质中的一级土地开发及基础设施项目建设，采用直接投资地级市项目公司股权，或通过地级市设立子基金间接投资项目公司股权两种形式。

　　这121亿元股权基金对13个地级市平均分配，通过市场化手段控股地级市项目公司股权，基金与各地级市按51：49的出资比例出资组建项目公司；基金以现金形式对每个地级市项目公司投资9.3亿元，各地级市则以土地作价入股，每个地级市项目公司可筹集资本金18.2亿元；按资本金与银行贷款1：2的比例匡算，每个地级市理论上可筹集约55亿元发展基金，用于土地及基础设施项目的开发，并以开发好土地转让收益支付银行贷款利息、基金投资收益及偿还本金。

　　（二）基金首批项目投资投放到位。

　　一是成立了基金投资决策委员会，审议通过了肇庆、云浮、湛江、梅州、河源、汕尾市的投资项目，首期总投资规模55.8亿元，每市投资规模9.3亿元，已落实土地注资金额28.56亿元，第一批投资款项于8月7日正式投放到位。

　　二是严格遵照常务副省长徐少华关于“统一标准，成熟一个，推进一个，力争在年底前全部资金落实到位”的指示精神，完成了肇庆、云浮、河源、湛江、梅州、汕尾、清远、韶关、茂名等9市的现场尽职调查工作，13个市的工作对接。

　　三是推动基金杠杆效应的发挥，拓展地市债权融资空间。组织召开了“金融机构支持粤东西北振兴发展股权基金项目对接会议”，先后与多家银行、保险机构等完成正式对接，设计出包括银行贷款、债券融资、资产证券化等各种金融项目在内的债权融资方案，利用粤财控股及中银粤财的专业与渠道优势，积极支持各市搭建与各类金融机构的合作桥梁。

　　（三）加强基金日常管理，建设基于互联网的基金管理平台。

　　为提升基金的后续管理效率，中银粤财正在研发基金投后管理的信息化平台系统，年底正式上线运行。通过搭建基金互联网管理平台，一方面有效提升基金管理水平与效益，另一方面为省政府后续设立的铁路发展股权基金、战略性新兴产业股权基金等其它股权基金的管理运作提供模板型的专业、高效信息平台支持。

　　二、基金运作实现了四大创新

　　粤东西北振兴发展股权基金是全国第一个由省级平台与金融央企合作设立的支持落后地区加快发展的股权基金，央地合作、财金携手、政府引导、市场化运作的基金管理模式，是广东省推进投融资体制改革、创新城市建设投融资机制的重要探索和创新。

　　（一）创新财政投融资体制。

　　粤东西北振兴发展股权基金由省财政注资省属企业——粤财控股，再由粤财作为出资代表人发起设立基金，并以股权形式投资粤东西北地区扩容提质等项目，既有效支持了落后地区发展，又增加了省属企业资本金，形成财政资金“一资两用”的股权投资新模式，实现了财政资金从有偿到无偿、一次变多次使用的“乘数效应”新转变，提高了财政资金的使用效率。

　　一是由原来的财政补助贴息转变为股权投资，探索出经营性财政资金股权投资管理改革新路子。二是从一次性投入转变为循环使用，通过阶段性持股、适时退出获得合理回报并再次投入的滚动支持方式，最大程度发挥了财政资金可持续的支撑作用。三是从无偿拨付转变为有偿使用。通过明股实债、固定回报的交易结构设计，约束和激励地方政府有人负责、选好项目，管好运营、防范风险。四是发挥财政资金的增信和杠杆作用。把高等级的省级政府信用与粤东西北地区的市场信用相结合，不仅部分解决了经济欠发达地区融资难问题，而且相对降低了融资成本。振兴基金的运作模式，可发挥财政性资金的引导和杠杆作用，撬动更多的社会资金投资支持粤东西北发展。根据初步测算，省财政投入40亿元的财政资金，通过基金和地市项目的杠杆放大，滚动发展，两期可撬动约1500亿元资金，真正实现财政资金“四两拨千斤”的作用。

　　（二）创新粤东西北各市新区融资平台建设机制。

　　中银粤财基金公司对振兴基金的管理严格坚持“政府引导，市场化运作”原则，创新性地为粤东西北地区新区融资平台注入新的活力。

　　一是把开放性金融、结构化金融和互联网金融结合一体，把产业与金融、区域发展与金融、金融内部资源整合起来，扩大了各市建设的融资渠道。二是通过专业的投后管理参与并改进被投资公司治理水平，提升各市融资平台公司投资效率和经营绩效。三是借助粤财融资平台，以省级信用带动地方信用，以股权基金撬动市场资金，引入民间机构，从而提高了融资平台经济效益及各地城市规划、建设、开发的效率和质量。四是通过振兴基金与各市新区融资平台的合作，地市平台公司掌握了股债结合融资的操作方式，梳理规范了新区投融资过程的交易结构，拓展了产城结合、产融结合的思路和视野，搭建了与金融机构的合作桥梁，为新区培养了专业投融资人才队伍，提升了新区工作人员的专业水平。

　　（三）创新基金运营管理模式。

　　中银粤财基金公司在风险控制及运营管理方面采取了诸多创新措施，从基金组建、投资落地、环境管理、投后管理四个维度，构建系统全面的循环补充机制，可组合系列基金设立，可复制、可推广。

　　一是通过顶层的分级安排和地市的项目投资风险控制，形成了对优先级投资人的四层资产及兑付保障（项目公司资产、回购主体回购承诺、省政府40亿元出资、粤财控股自有资金）；二是实行“封闭运作、穿透管理”，提升项目公司治理水平，确保资金专款专用，在项目层面有效控制投资风险；三是构建良好投资环境，基金在各地市的投资客观上各地市还得起，主观上违约意愿低；四是打造标准化的互联网投后管理平台，通过对投资落地及投后管理的工作价值链进行解构，形成具体的模式、标准、模板及工具。利用自主研发的互联网平台实现线上管理与线下结合，创新性地管理基金的日常运营。通过项目管理、知识管理、客户关系管理、风险管理等IT系统，实现标准化、系统化、模块化、信息化的管理，这将为广东省政府后续设立的其他股权基金的建立和规范管理提供知识及管理经验双重支持。

　　（四）创新利用保险资金推进新型城镇化的投入机制。

　　创新引入保险资金支持粤东西北发展，是贯彻落实广东省政府与中国保监会、中保集团全面战略合作协议的具体举措。广东省在引入150亿元保险资金成立债权投资计划投入交通基础建设的基础上，又以股权投资方式引入60亿元人保资金设立振兴发展股权基金，通过将保险资金与省财政资金、银行资金的分层设计安排，创新性地实现了对保险资金的增信保障，通过固定收益模式，创新了广东省新型城镇化建设中扩大利用保险资金的投入机制与方式，使各地市新区基础设施建设摆脱了传统的银行单一融资渠道，有效拓宽了新型城镇化建设的融资渠道。

　　三、振兴基金落地运作中的主要问题与建议

　　目前，振兴基金在投资落地过程中存在四方面问题：一是部分地市对股权融资认识不到位，工作进度滞后，汕头、阳江、潮州、揭阳4市还未开展现场尽职调查，影响基金投资落地进度。二是出资人的资金尚未到位。目前仅省财政厅先行划拨了10亿首批资金到粤财控股，其它30亿及中国人保和省建行的资金尚未到位。三是基金项目后续贷款抵押物不足。地级市为获得基金注入，已将等额土地资金抵押给基金，但办理项目后续融资贷款的抵押物不足，13个地级市新区建设土地指标不足，最少的只有9000多亩，最多的有4万亩，给项目获批银行贷款带来困难。四是税费负担重，融资成本高。各地市以土地资产注入基金的资本金，需要通过公开挂牌出让方式将土地资产注入融资主体和回购主体，初步估算需交纳教育金、农田水利金、土地开发金等各类规费，总额占土地出让总成交价的12%，即每注入10亿元土地资产共需一次缴纳各种规费1.2亿元，导致各地市承接基金投资10亿元资金，扣除规费后，实际得到的融资为8.8亿元，每年支付需7500万元利息，实际融资成本达8.52%。

　　为解决上述问题和困难，特提出以下对策建议：

　　（一）抓紧催促振兴基金资本金落实到位。为确保省政府在年底前完成121亿元基金投资到位的目标要求，建议省政府敦促和协调省财政厅、中国人保及省建行将尚缺专项投资款及时拨付到位，中银粤财应加强与各出资方沟通，推动各方步调一致，及时划款，使振兴基金首期121亿元尽快足额落实到位。

　　（二）狠抓项目落地工作。中银粤财应全力组织力量加快开展揭阳、潮州、汕尾、阳江4个地市的现场尽职调查工作，要将各项工作安排细化制定为“任务状”、路线图、时间表，责任到人。同时，加强与各市地政府及相关部门的沟通，督促并帮助各市加快完成土地资产注入工作，在年底前完成全部13个地市的投资放款目标任务。

　　（三）切实解决基金投资项目后续融资资金。针对基金投资项目后续融资贷款抵押物不足等问题，建议由中银粤财牵头，会同省市有关部门研究建立基金抵押土地置换机制，即当项目公司土地开发较为成熟并取得较大幅度升值后，通过土地置换等方式及时释放出项目公司土地资产的增值资产，有效解决抵押物不足问题。同时，积极探索通过把13个地市捆绑一起发行市政债券，由省再担保公司为其贷款增信、PPP公私合营等方式解决后续融资贷款抵押问题。

　　（四）协调解决好地市新区开发的土地指标问题。针对部分市提出新区土地指标不足问题，建议有关地市尽快按省发改委提出的由各市先行摸清本市闲置土地指标的情况，在先用好用足现有闲置指标的前提下，向发改委提出新增新区建设用地指标申报意见，并由省发改委汇总后，协调省国土厅根据广东省实际拿出统筹调剂解决方案后，报省政府批准执行。

　　（五）切实减轻落后地市税费负担。为更好地体现振兴基金对粤东西北各市振兴发展的支持作用，加快推动基金投资项目落地，建议由省财政厅牵头，会同有关部门尽快研究出台专项支持政策，对基金落地过程中涉及合作主体注入资产的土地，公开招拍挂需缴交的规费中属省级提取部分，实行先缴后退，全部返还给各地市，为振兴基金及时足额投资落地创造条件。

　　作者单位：广东省政府发展研究中心财金处

　　文/康念福 编辑/施卫华

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