依法处理涉法信访问题的方法与路径

　　在发展经济的同时，有些领导干部忽视了对法制素质的教育和培养，有令不行、有禁不止、权欲膨胀、自行其是的情况屡屡发生。行政权力的滥用，势必对国家和人民的利益造成危害。当法院用法律赋予的司法权予以救济时，却会遭遇有形和无形的干扰。

　　目前，摆在各级法院面前最为头痛的事是涉法涉诉工作。在上访总量中，涉法涉诉又占有相当大的比例。在中央强调稳定、讲求和谐的今天，如何做好此项工作，亦是摆在各级法院面前最为重要的一项工作任务。

　　究竟如何看待涉法涉诉的量，又如何看待信访机制对司法冲击所造成危害的影响，以及如何谋求司法权威对社会稳定的促进作用，本文试作探讨。

　　一、如何看待涉法涉诉的量

　　不可忽视的一种认识是，当前在大量赴京上访的人潮中，近半数携带的是对法院判决不服的申诉书和对法院工作人员司法不公、违法审判的告状信。在这种现象面前，人们很容易得出一种结论，那就是司法人员的素质低劣和大量的司法腐败普遍存在，加之社会上的口口相传，部分受利益驱动的媒体不负责的放大，在从众心理的暗示下，很多人把司法机关出现的一些问题当成是整个系统的问题，在这种假象面前，唱衰司法，藐视司法，矮化司法，弱化司法的情况比比皆是，人们对司法机关的不信任感得以增大。于是出现了一种信“访”不信“法”，信“上”不信“下”的怪圈，在这个怪圈的缠绕下，各级党委政府和司法机关被搞得精疲力竭，为化解矛盾付出了大量的人力、物力、财力。在当前地区差距、行业分配差距、贫富差距不断拉大，社会利益主体多元化矛盾突出的情况下，如何看待涉法涉诉的量？我们可以基于以下分析：

　　（1）从上访人员的诉求看，主要有以下几点：一是对判决、裁定认定的事实和作出的处理不服，在诉讼程序终结后，希望通过上访渠道来推翻原处理意见。二是对审理案件过程中审判人员没有遵守程序规定而对案件处理的公正性提出质疑。三是对审判人员在办案过程中有违法乱纪的行为，对人的不信任从而推及对案件结果的不信。四是纯粹为了追求自己利益的实现，明知法律不能保护自己的利益，而剑走偏锋，企图通过与党委政府的死缠乱打，来实现自身利益的最大化。如果对这几种诉求进一步作量的分析，按从多到少排列，则表现为四二一三顺序。

　　（2）我们再来对涉法涉诉上访人员的年龄作一分析：麻城市若干年来赴京上访人员中，长期缠诉缠访者绝大多数年龄在五十五岁以上，有的甚至到了迟暮之年，极少有中青年者。之所以出现这种状况，其一是中青年者肩负着创业和养家糊口的历史使命，不可能有更多的精力和时间放在漫漫上访征途中。其二是对法律的解读能力年轻者较年长者强，在理解上不容易偏激和陷入极端，加之当事人上访的多是十几年前的老案，往往容易用现在的新法去理解过去的事情。

　　（3）从职业的角度对这类人员进行分析，大部分都是无业者和下岗职工，极少有职者。他们处在社会最底层，收入微薄到只能度日。综上分析我们可以得出如下结论：涉法涉诉所表现出来的量，不能仅仅简单地理解为是一个法律问题，其间还包含着许多社会问题。从表象看，是一群社会弱势群体的人在自身利益难以得到保护时，企求借助法律这道最后的屏障，来实现自身利益的最大化。其实质是法律作用的有限性，难以实现对社会问题的全部救济，于是司法机关就有可能成为上访者针对的对象。

　　二、涉法信访对司法带来的冲击

　　人民法院第三个五年改革纲要中指出：“完善涉诉信访工作机制。建立涉诉信访综合治理工作机制。推进涉诉信访法治化、规范化。建立诉与访分离制度。完善涉诉信访工作责任制，实行责任倒查制度。”

　　由此我们可以看出，最高人民法院正试图将信访工作纳入法治化轨道，并对涉诉信访工作实行综合治理，这无疑是一种顺应潮流之举，同时也看到了在涉法信访中存在的大量非法性。“诉”与“访”本来是两不相容的东西，但在现实情况下，当事人访中有诉，诉中有访，由此而对司法工作带来极大的冲击。当事人的上访形态具体表现在以下几个方面：

　　一是在诉讼过程还未完成时就开始准备上访。这种情况出现在审理阶段的较少，执行阶段出现的则较多。当审理阶段双方争执的焦点被法官作出判决后并准备付诸执行时，败诉的一方有的不是承认既成的法律事实，或者通过上诉、申诉等法律程序去解决问题，而是把怨气发泄在法院和审判人员的身上。抛开司法程序，另辟蹊径，企图通过向上级法院上访从而达到胜诉的目的。

　　二是在诉讼过程终结后的上访。探究诉讼的背后，有的案件当事人不仅希望得到经济利益，而且还希望得到精神胜利的满足。所谓“人争一口气，佛争一炉香”的面子观念在作怪。他们一方面向上级法院甚至是最高人民法院申诉，一方面则向党委、政府施压，企图通过领导机关的干预来改变法院的判定。有的甚至借助新闻媒体向审判机关施压。少数媒体工作人员在物质利益的操控下，做出有违职业道德的事情，上蹿下跳，充当当事人的马前卒，对司法工作造成了极为恶劣的影响。

　　三是以上访为业，靠上访获利。有的收钱领头组织上访；有的以司法机关花钱买平安所付出的代价作资本，向其他上访人员传授上访经验，甚至提供代理活动等等，以期获得各种利益。

　　在形形色色的上访活动中，正当和非正当的诉求，合法与非法的形式交织在一起，使涉诉信访活动呈现出一种混乱无序的状态。对信访带来的压力，对司法工作带来的冲击表现在：

　　一是司法工作面临着艰巨的政治任务。有的地方党委政府为维稳出台了信访包保责任制，规定凡是涉法的案件法院都要承担包保任务，在包保任务中有进京上访者除通报批评外，还要处以罚款。有的领导干部在信访任务面前，逼急了甚至说出了要“理”不要法的话，这所谓的理就指的是政治道理。摆平就是能力，扯平就是水平，成了一些基层领导干部的处事原则。在信访高压下，司法机关面对的任务极为艰巨。因为司法机关所赋予的职能，是担当调节社会矛盾最后一道关口的重任，大量复杂疑难的社会问题，都通过诉讼形式涌向法院，使得法院应接不暇，并且有急剧增多的趋势。因此自然在所有的上访总量中，涉法上访会占有很大的比例。但有的领导干部不作深入的分析研究，简单地把这种现象归结为是法院工作出了问题，只要是涉法信访都是法院的责任，法院就有义务一包到底。使法院在承担艰巨的审理任务之余，还要承担力所不及的社会任务。在现行的权力结构体系中，法院只有在党的领导下依法独立行使的审判权，缺乏人、财、物的支配权。因此，审判权在大的环境中，就显得十分脆弱和渺小，使得审判权的独立能力不强，就会难免出现司法工作行政化的情况。

　　二是信访对基层法院的立案工作带来严重的负面影响。立案是诉讼程序的开始，是法院工作的龙头和窗口，立案单位直接与群众打交道，对每件案件在立案审查中决定是否受理。由于信访的压力，使得法院在决定立案时变得十分谨慎，考虑案件立不立的标准，不仅仅审查是否符合法定条件，而且还得考虑是否存在审理后的执行难以落实，当事人是否缠诉缠访的问题等等。如果存在法院难以解决的问题，对当事人提出的立案要求就得拖一拖，放一放了。信访机制对法院工作带来的直接影响，那就是诉讼费用门槛的降低使广大人民群众打得起官司，但法院在信访压力面前却不能放开手脚去受理官司，从而大大弱化了司法为民的宗旨。

　　三是对司法权威的削弱，等于撼动了国家稳定的基石。当前影响司法权威的因素主要表现在以下几个方面：

　　（1）当事人为了实现自己希望得到的利益，采取行贿、托人说情等多种手段，企图影响司法的公平公正。

　　（2）法官职业道德素养的缺失，使法官在判定某一案件时，被物质诱惑和感情因素所左右，严重影响了司法的公平与公正。

　　（3）基层法院是地方法院，人、财、物受地方控制，有些缺乏法律意识的领导把法院当成政府的一个部门，任意批转指示和发号施令，严重干预了司法的公平公正。

　　这几种情况的存在，对司法权威造成了严重的负面影响，使司法作为调整社会关系最后一道关口的地位发生了动摇。司法功能弱化所带来的影响是，大量社会矛盾摆在党委政府面前，造成了党群对立，干群对立，也就出现了信访中产生的信“访”不信“法”，信“上”不信“下”的奇怪现象，从而也使社会稳定受到了严重挑战。

　　三、司法与信访矛盾冲突的求解

　　当前，中央为了维护司法的既判力，树立司法机关的权威，使信访和走访既成为党与广大人民群众密切联系的一条重要渠道，又能使之平稳有序地进行，出台了一系列法规和文件，在贯彻落实好的同时，就当前存在的一些问题，笔者提出几点建设性意见，供参考：

　　一、要高度重视法制建设的重要性，领导干部要带头做维护司法权威和尊严的表率。

　　改革开放30多年来，党的中心工作从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，从而造就了一大批通经济、会管理的领导干部，对我国的经济迅速崛起起到了巨大的促进作用。但在发展经济的同时，有些领导干部却忽视了对法制素质的教育和培养，有令不行、有禁不止、权欲膨胀、自行其是的情况屡屡发生。行政权力的滥用，势必对国家和人民的利益造成危害。当法院用法律赋予的司法权予以救济时，却会遭遇有形和无形的干扰。在这种干扰面前，法制观念与组织观念势必要打架，有时往往前者要服从后者。

　　法院工作无疑要坚持“三个至上”的观念，但也必须坚持按司法规律办事。不能在强调司法为民等观念时就丢掉了法律原则，否则将会损害司法权威，司法机关的公信力也将大打折扣。

　　要树立司法权威，提高司法公信力的途径，笔者认为：

　　一是要坚持司法机关的宪法地位。在地方政治生活中体现出司法机关应有的地位，不能矮化为政府的一个部门。而这种情况比比皆是。地方政治生活中的违宪行为，导致了司法机关作用的发挥受到了严重限制，所谓有威才有位，有时也可以讲有位才有威。这里讲的威和位不是用来以权谋私，鱼肉百姓的，而是通过权威的树立使司法机关能更好地做社会矛盾的调停者，社会秩序的维护者，国家法制的捍卫者，成为好人喜欢，坏人畏惧的国家权威机构。

　　二是要从政治上关心爱护司法工作者。现实情况是党政机关在使用干部上有更大的优先权和话语权。党政干部的仕途如同放射状线多面广，而法官、检察官则犹如千军万马过独木桥，很多人是一岗定终身。而司法工作人员又承受着任务繁重责任重大的双重压力，在缺少职业荣誉感的鼓励下，司法人员的精神状态难有饱满的时候。很多好的措施，比如职务与待遇分离制度等“只听楼梯响，不见人下来”，严重影响了对法官职业的尊敬和热情。

　　三是政法机关的经济支撑力。很多年以来，经济问题是制约政法机关的瓶颈，近些年才有所缓解。中央、省级财政对基层政法机关给予了很大的支持，但苦于地方财政的拮据，这些资金很难完全足额到位，搞饭吃仍然是基层政法机关的一项基本任务。在这些问题应该能够解决而又迟迟得不到解决的情况下，政法机关的形象将大打折扣，也势必对司法权威和公信力带来一定的负面影响。

　　二、建立完备的司法终结机制，使司法权与行政权泾渭分明。

　　司法权与行政权本来在立法上是十分清晰的，但非常奇怪的是，很多司法工作需要党政工作的支撑才能进行下去。比如清理执行积案工作，涉法涉诉工作等等。究其原因：

　　一是与司法机关的弱势地位有关。在一些当事人的心目中，司法裁决不是最终裁判，对不符合自己意愿的裁判，仍可向党委、政府申诉，并把这种所谓“不公”裁判臆测为是法官的循私所造成的。冀图引起党委政府向司法机关行使案件的领导权，而在某种情况下，有的党政领导以批转件形式签到法院，法院不得不进行审理之外的汇报和解释工作。有鉴于此，党政领导者要有较强的宪法意识，自觉维护法院审理案件的相对独立性，使当事人能正确区分行政权与司法权的界限。从而能体现出司法的权威性。

　　二是与司法程序的繁杂、冗长有关。在现实生活当中，经过一审、二审、再审的案件不少，特别是发生法律效力进入执行环节的案件，因多种原因久拖不结的情况比皆是，一件案件一拖数年甚至是十几年，在漫长的诉讼过程中，当事人的心态在扭曲、变形，“迟到的正义非正义”，在这种失掉正义本质属性的事实面前，当事人在法律面前得不到解决的就得寻求其它的渠道和形式。除不休不止的上访外，近年出现的暴力袭击法官的事件在不断增多，不得不引起我们对司法公正之外的效率的思考。在司法体制改革中，要不要三审终审制，抑或对审判监督程序实行时限上的限制，从而从法律制度上来提高司法效率，应该作为司法改革中法院的一个重大课题来研究。行政权与司法权的混同，当前最突出体现在信访机制对审判程序的冲突上。当前有大量的民事案件处在审理之中，只要当事人闹访就被定为信访案件，对案件审理带来很大冲击。更有甚者在案件未予立案时就被界定为信访案件。如某地有一金融诈骗案，涉及受骗者有一群人，犯罪分子被绳之以法后，受骗者要求政府协助退钱，本来是涉及追赃的事，而法院却被定为信访案件包保责任人，试图引导当事人通过诉讼来解决损失问题。

　　三是信访机制该不该介入正在审理的案件，该不该试图决定法院的受案范围，在维护稳定和维护司法权威上，靠削弱司法功能去求得一时的安定究竟合不合算？这是当前应该有所认识并要解决的问题之一。笔者认为只要是正在审理中的案件，党委政府的信访部门就一概不予受理，以维护司法的独立性。司法终结后对案件判决不服，经上级法院界定为无理诉求的，对当事人的教育、扶持、稳控等工作就应该由社会相关组织来进行，法院机关无力从事此类社会性工作。

　　三、审判机关要努力提高办案质量，使审判达到法律效果与社会效果的统一。

　　法律的社会属性在于法律作为一种工具对社会问题的调整和解决。我们在借助法律这种工具去解决社会矛盾时，不能让需要解决的问题去套用法律，而是要充分运用法律的功能去解决问题。如果是前者，就有可能犯机械主义、教条主义，有可能法律是法律，问题还是问题。把法律作为一种工具，找准问题的症结所在后，利用工具去解决它，才能够做到用足法律，用活法律，从而也能较好地解决问题。在民商事审判实践中可以举出大量例证，那些造成上访的案件，很难说在认定事实上或者适用法律上有什么错误，当事人不服可能问题就出在没有根据案件的实际情况，用法律去灵活地解决问题，从而达到定纷止争的目的。正于实用主义法学创始人霍姆斯所言：“法律的生命不是逻辑，而是经验。”

　　四、整体联动合力破解涉法信访难题。

　　依法处理涉法信访问题是一项全新的工作机制，需要方方面面的协调与配合。首先是党委政府大力支持。信访群众中存在的“信访不信法”、“信上不信下”、“弃诉转访”、“以访压法”，其心理预期是希望通过党委政府施压以信访途径解决其法律问题，这就需要党委政府的信访部门来合理引导，使涉法案件转入法律的途径予以解决。其次，要明确涉法信访相关部门的责任，加强政策研究和统筹指导，帮助法院协调解决信访救助、教育疏导、案件出口顺畅等问题。第三是要加强全社会法制宣传教育。培育法治文化，通过普法宣传教育，增强全民的法制意识，引导广大群众知法、守法、用法、敬法，正确理解法律，理性对待纠纷，自觉接受司法机关依法作出的裁判。第四是司法机关也要加强阳光司法的力度，以阳光司法为最好的防腐剂，消除司法神秘带来的负面效应，以公开树立公信，以公信促公正，努力使人民群众自每一起司法案件中感受到公平正义。

　　作者单位：湖北省黄冈市中级人民法院

　　文/贾石松、邱爱兵 编辑/施卫华