灰色审批权

　　国家发改委原副主任刘铁男受贿案的一审宣判，揭开了滥用审批权黑幕的一角。作为国家核心权力部门负责人，刘铁男依靠国家政策，利用行政审批漏洞进行权钱交易，情节之恶劣令人触目惊心。

　　尽管近些年来国家实行“审批权瘦身”，但一些涉及公众利益、有限资源分配、垄断性企业等问题的事项仍然需要行政审批，这其中以重大工业项目集中的发改委尤为突出。

　　由于审批的数量、分布大都需要依据国家政策来确定，于是这个过程中滋生了灰色空间：同样条件的申请，批还是不批？批哪一个？这就为部分官员假公济私提供了腐败谋利的平台。

　　刘铁男落马：审批权滥用与政策性腐败

　　刘铁男受贿事实几乎全部与滥用审批权有关，而这些审批权大都是根据国家政策设立在“安排财政性建设资金”投放过程中获取的

　　2015年1月1日，经过一个月试运行，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）政务服务大厅正式投入运行，过去分散在各个业务司局的13项行政许可、6项国家能源局行政审批事项等全部纳入政务服务大厅受理。

　　如果说国家发改委简政放权的改革措施，是中央通过大力反腐推进深化改革的重要步骤。那么国家发改委原副主任、国家能源局原局长刘铁男受贿案无疑是揭开发改委腐败窝案的第一张“多米诺骨牌”。

　　2014年12月10日，河北省廊坊市中级法院对刘铁男受贿案作出一审宣判，对刘铁男以受贿罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　“掩耳盗铃”的敛财模式

　　2012年12月6日，时任《财经》杂志副主编的罗昌平，连发三条微博实名举报刘铁男涉嫌伪造学历、与商人勾结巨额骗贷，包养情妇等问题，顿时引起轩然大波，在公众中被传得沸沸扬扬。举报当日，身在国外的刘铁男通过国家能源局新闻发言人向媒体表示，举报内容纯属造谣，正准备报警。

　　其实，早在2012年5月，国家发改委部分部级退休官员，在获取刘铁男涉嫌贪腐的部分证据后，已向中纪委实名举报，而中纪委对刘铁男的调查已经启动。2013年5月11日，中纪委对刘铁男严重违纪违法问题立案检查。2013年7月19日，中纪委将刘铁男案移交检察机关。

　　2013年8月8日，最高人民检察院依法决定对刘铁男立案侦查并采取强制措施。

　　在接受调查的过程中，刘铁男一直认为本人并没有直接拿钱，所以不能构成受贿。

　　事实上，刘铁男在接受南山集团董事长宋作文、宁波中金石化有限公司董事长孙永根、北京华通伟业汽车销售服务有限公司实际控制人张爱彬、浙江恒逸集团有限公司董事长邱建林等人的行贿时，为自己设置了一种“掩耳盗铃”的敛财模式，即行贿人与其子刘德成的金钱往来，大的方向他清楚，但细节上他不参与，更反感对方跟他讲。他始终在规避法律，极力撇清自己。刘铁男形象地总结了自己采取的这种模式就是把脑袋埋在沙子里，身子还暴露在外面的“鸵鸟政策”。

　　滥用审批权的清单

　　在发改委这样的国家权力核心部门一干就是三十年，刘铁男所面临的诱惑是巨大的。根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，国家发改委拥有十五项主要职责，除了制订重大经济战略性的政策，其中涉及资金最大的就是第五条“承担规划重大建设项目和生产力布局的责任，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施，衔接平衡需要安排中央政府投资和涉及重大建设项目的专项规划。安排中央财政性建设资金，按国务院规定权限审批、核准、审核重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类重大投资项目和大额用汇投资项目。”这些描述的核心就是“审批”二字。

　　按照国家发改委网站公开公布行政审批事项目录，国家发改委的审批事项一共包括境内外资银行外债借款规模审批、中央投资项目招标代理机构资格认定、固定资产投资项目节能评估和审查等26大项目，其中第12类“企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准”这一项目的子项目最多，包括35个子项目，正属于刘铁男长期担任司长的工业司的审批范围。刘铁男案的判决书显示，滥用审批权，帮助行贿人所在企业相关项目通过备案或者核准，也正是刘铁男受贿案中最核心的犯罪事实。

　　刘铁男的首次受贿发生在2002年上半年，当时正担任国家计委（国家发改委前身）产业发展司司长的刘铁男，接受南山集团董事长宋作文的请托，为南山集团新型铝合金项目通过国家计委备案提供了帮助。2002年上半年和2003年8月，刘铁男分别两次收受宋作文给予的人民币共计4万元。

　　刘铁男插手的第二次项目审批是一个PX（对二甲苯）项目。2005年4月至7月，中金石化公司年产70万吨PX项目报国家发改委核准，该公司董事长孙永根请时任国家发改委工业司司长的刘铁男予以关照。同年7月，经刘铁男同意，该项目通过了工业司的审核。几个月后，孙永根出资人民币33万元为刘铁男之子刘德成购买尼桑牌天籁轿车一辆。然而，这个PX项目因为其他原因最终未能通过国家发改委核准，刘铁男要求刘德成退还车辆，但孙永根为维持与刘铁男的关系未同意收回，刘铁男默许刘德成继续占有、使用该车，直至案发。

　　2003年至2011年，刘铁男一路仕途畅通，已经升任国家发改委副主任，权力也更大。此期间，他为广汽集团广汽丰田整车及发动机等项目通过国家发改委核准审批提供了帮助。应刘铁男的要求，2007年6月至2012年12月，广汽集团将刘德成安排在集团下属的广州骏威企业发展有限公司工作，并专门为其设立广州骏威企业发展有限公司驻北京代表一职。在此期间，刘德成未实际到岗上班，挂名领取薪金共计人民币121万余元。

　　刘铁男最大的一笔受贿源于审批PTA（PTA是对苯二甲酸乙二醇酯，是生产化纤、涤纶、涂料等的原料）项目。2006年6月至2011年8月，刘铁男接受浙江恒逸集团有限公司董事长邱建林的请托，为恒逸集团出资成立的浙江逸盛石化有限公司、海南逸盛石化有限公司的相关PTA项目通过国家发改委审批和获准开展前期工作提供了帮助。刘铁男收受邱建林给予的财物共计价值人民币1649万余元，其中包括一辆保时捷卡雷拉牌轿车和位于北京市御汤山的一栋别墅。

　　新型铝合金项目、PX项目、PTA项目……这些对普通人来说可能有点陌生的工业名词，大都是用于工业生产的支柱性原材料，还经常附带有环境污染等问题，涉及国家经济战略整体布局和重大项目专项规划。刘铁男的审批笔触之重可见一斑。

　　庭审控辩双方四大争议焦点

　　最高检对刘铁男受贿案侦查终结后，依法指定管辖，将案件移送河北省廊坊市检察院审查起诉。2014年6月23日，廊坊市检察院依法对刘铁男涉嫌受贿案向廊坊市中级法院提起公诉，指控刘铁男涉嫌收受财物，共计价值人民币3558万余元。

　　2014年9月24日，廊坊市中级法院一审开庭审理了刘铁男受贿案，并对庭审全程进行了微博直播，一些庭审细节由此曝光。

　　庭审中控辩双方争议的焦点主要有四个方面：一是刘德成收受孙永根天籁轿车的过程中，刘铁男是否具有受贿的主观故意；二是张爱彬出资注册4S店并送给刘德成30%股份，又向其支付1000万元回购股份的行贿主体和数额问题；三是收受行贿人邱建林1549万余元中的炒股收益应否计入受贿数额；四是刘德成挂名领取广州骏威企业发展有限公司薪金的121万余元能否认定为刘铁男的受贿问题。

　　法庭在调查被告人刘铁男收受张爱彬1000万元贿赂款的犯罪事实中，公诉人紧紧围绕刘铁男明知刘德成和张爱彬合伙经营4S店既未出资也未实际参与经营管理、刘德成却在退出股份时得到了1000万元的事实进行询问，证实了刘铁男在主观上具有明确的受贿故意。

　　针对收受张爱彬的行贿数额，辩护人认为应当以张爱彬出资注册4S店注册资金数额的30%认定。公诉人则表示，1000万元受贿数额的最终确定，与最初的注册资金数额无关，与约定的刘德成所占股份比例无关，是张爱彬与刘德成最终协商的结果，是张爱彬为得到4S店指标而实际支付的好处费。公诉人紧紧围绕刘德成、张爱彬、陆志峰的证言及刘铁男的供述等证据加以证明，供证相互吻合，同时指出辩护人的辩点没有任何证据予以支持，使答辩十分有力。

　　针对辩护人提出刘德成挂名领薪不构成犯罪的观点，法庭上公诉人引用了刘铁男的一段供述：“刘德成回北京后，基本上没上过班，在那儿白拿工资。有时候我给刘德成打电话，他不是在家就是在别的地方，都没有上班。”从刘铁男对刘德成领取薪酬接受的主观故意，对刘德成是否实际到岗上班和实际工作情况的明知，证实刘铁男对于刘德成“挂名”是知情的，充分辩驳了辩护人的观点。

　　监督制约不到位导致滥用审批权

　　究竟是什么让刘铁男走上违法犯罪的道路，从一名高级干部蜕变为阶下囚？

　　刘铁男从一名普通工人，成长为部级领导，有过辉煌的昨天。然而，随着职务的变化，却放松了世界观、人生观、价值观的改造，在党和国家保持惩治腐败犯罪的高压态势下，仍然利用职权收受贿赂，进行权钱交易，步入犯罪泥潭而不能自拔。正如刘铁男自己所说：“我的权力是国家给的人民给的，作为国家公职人员应该心无旁骛。我放松了对自己的要求，对财富贪欲没有控制，最后一发不可控制，突破了道德法律底线。”

　　“发改委、财政部、农业部、科技部、工业和信息化部、商务部都是政策性转移支付的主要部门，而这些部门每年转移支付资金的审批额度少则数千万，多则几十亿元，其中绝大部分要经过各个部委的司、局、处负责人审批，在项目和资金审批的过程中，容易衍生出各种各样的腐败现象。”中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生说。

　　在专家们看来，刘铁男涉及四个项目都与国家经济政策和重大项目规划密不可分，这些政策在落实过程中出现的腐败问题属于政策性腐败的一个部分。

　　而刘铁男本人似乎也认识到了这一点。该案判决书中提到，在中纪委对其立案调查期间，他曾提交《关于发改委系统项目审批环节防范腐败问题的若干建议》，试图为自己辩解。但这个建议，显然刘铁男本身都没有执行到位，遑论国家发改委的其他工作人员。

　　2014年10月31日，最高检召开新闻发布会，最高检反贪总局局长徐进辉介绍说，今年以来检察机关依法立案查办了一批国家发改委工作人员利用职权受贿犯罪案件，截至目前共立案查办11案11人，其中包括：国家能源局副局长、新能源司司长、核电司司长、电力司副司长、煤炭司副司长、价格司原司长、现任司长、副司长、副巡视员等。

　　尽管这些案件因尚处于侦查阶段没有被披露详情，但上述人士的共同特征就是“依靠国家政策，手握审批大权”。

　　检察机关公诉意见书指出，监督制约权力机制不到位，是刘铁男违法犯罪的客观因素。在市场经济体制改革和完善的进程中，一些监管措施的缺失与制度落实之间的反差，致使某些行业领域或工作环节出现了监管上的“断裂”或“真空”，由于刘铁男未能将权力关进制度的“笼子”里，而导致权力被滥用。

　　文｜方仁

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