住宅用地自动续期是最佳法定路径

　　在“依法治国”的大背景下，国家对于土地资源收取款项定性的问题，须立足中国基本国情，综合梳理中国现行土地法律法规，慎重做出法律政策选择

　　土地权利与建筑物之间的法律关系

　　1.国内外土地权利与建筑物关系的立法模式。就土地与建筑物的关系而言，罗马法就有“附着于土地之物而属土地”的法谚。现在世界各国对于二者关系的认定主要有三种立法：第一，不承认建筑物的独立构成权利，以德国为代表。第二，认为土地与建筑物相互独立故各自设权，以日本为代表。第三，承认地上建筑物权利的独立性，以中国台湾为代表。

　　2.中国土地权利与建筑物的关系。中国《物权法》第39条、40条与《民法通则》第71条、72条、75条确认了中国房屋所有权制度，即中国承认地上建筑物权利的独立存在，但是其与土地使用权的关系一直存有争议。中国《物权法》第182条、《担保法》第36条和《城市房地产管理法》第32条的规定共同构建着中国“房地一致原则”。中国人民大学王利明教授认为，土地与其上建筑物为同一个整体，所以，要明确宅基地使用权年限的规定，实行“地随房走”的原则。

　　房屋所有权与国有土地使用权的冲突

　　1.房屋所有权与土地使用权的关系。第一，“两权”关系是中国公法与私权关系的典型折射。宅基地使用权与房屋所有权包含复杂矛盾的根本原因在于国家公权力与私权利的理念不同。公权既保护私权，又限制私权。中国建设用地使用权的最长期限为70年，70年后老百姓的房屋该何去何从是一个大家共同关切的问题。国家在完善相关立法过程中，对于公法与私法之间的利益抗衡应多加权衡，尽量兼顾。法治的原则要求“依法行政，越权无效”，大量的行政法规无疑是公权力行使的直接依据，而《物权法》则成为私权利抵御公权力滥用的最后一道防线。

　　第二，从“主从权利”定位房屋所有权与土地使用权。既然法律承认建筑物的相对独立性，可以从“主权利与从权利”的角度，对建设用地使用权与房屋所有权的关系进行定位。而主从权利的划分向来没有绝对标准，要视具体情况而定，中国传统上是“房随地走，地随房走”。

　　2.房屋所有权与土地使用权冲突引发的矛盾。国务院于1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》，第12条根据出让土地的不同用途对其限定了最高使用期限，其中，居住用地的最长使用期限为70年；第47条又宣告了划拨土地无偿收回制度。然而，按照传统的民法理论，所有权是所有权人依法对自己所享有动产与不动产占有、使用、收益和处分的权利，所有权以永续存在为其基本特征，房屋所有权自然不能有期限限制。特别是中国于2004年通过的宪法修正案业已明文规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”房屋的财产所有权理所当然囊括其中。

　　2011年，深圳市南山区金桃园小区成为中国首例土地使用权到期后被政府无偿收回的小区。2011年，青岛阿里山小区20年产权房到期，却不知如何续期。2016年4月，温州土地使用年限到期的事件迅速发酵。可见，居民房屋的土地使用权到期后面临的问题是：具有合法财产所有权的住房似乎将要沦为“空中楼阁”。

　　解决房地产权矛盾的法律路径

　　1.相关临时应急措施定型化的演变过程。第一，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“房随地走”。国务院于1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，第41条明确规定住宅建设用地期满后，须提出申请续期并且缴纳相应的土地出让金，如果未提出申请，建设用地上的建筑物附着物将收归国有。显然，此种立法模式将房屋所有权当成了建设用地的使用权。

　　第二，《城市房地产管理法》规定“有偿延期”。《城市房地产管理法》有关条文赋予使用权人续期的权利，并不以“国家无偿收回地上物”为导向，其站在土地使用权人的角度，修正了单一的土地所有人优位的理念。但是该条并没有真正确立土地使用权人的优先权，也没能解决使用权到期的土地上的建筑物的权属问题。于是，《国家土地管理局关于<城市房地产管理法>和国务院55号令的衔接问题的批复》规定：《城市房地产管理法》未作规定的，依国务院《暂行条例》执行。

　　第三，《物权法》149条确立了“自动续期制度”。2007年公布的《物权法》第四次审议稿中，将“住宅”与“非住宅”的概念，及其续期规则严格区分开来，住宅适用自动续期规则，非住宅适用申请续期规则。这是中华人民共和国立法首次确立住宅建设用地自动续期制度。同年，包含此项内容的《物权法》149条得以通过。

　　第四，《土地管理法》修改就“是否有偿”引发争论。2008年修订的《土地管理法》最初规定住宅建设用地使用权无偿续期，但最终公布时却变成了“按有关规定自动续期”。这一转变引起学术界及广大居民的激烈争论。

　　2.自动续期制度是最佳法定路径。第一，自动续期制度回避了是否有偿的问题。虽然中国《物权法》第149条确立了住宅建设用地使用权自动续期制度，但是，“自动”不等于“无偿”，在《物权法》审议过程中对于续期的期限、续期费用等问题的争论非常激烈。因未达成一致意见，第六次审议稿中直接删除有关土地出让金的规定。

　　第二，自动续期有偿与否之争议。针对自动续期应当有偿还是无偿的问题，理论界提出了三种理论：一是“有偿续期理论”，主张土地使用期限届满，土地使用权人向有关部门缴纳一定的土地出让金才能继续使用土地；二是“无偿续期理论”，主张居民购买住宅以后，对住宅及其占有的土地享有完全所有权；三是“折衷续期理论”，主张对于只有一套住宅的居民实行自动无偿续期制度，对于拥有2套以上住宅的居民对其超过部分实行有偿续期制度。

　　主张“有偿续期理论”的原因包括三个方面：首先，土地资源具有不可再生且保值增值的属性，适当缴纳土地出让金在一定程度上能够加速土地流转，防止部分土地资源永久禁锢在部分人手中，最终导致两极分化的局面。其次，中国实行土地改革的目的就是实现土地公有制，国家收取土地出让金是国家所有权的体现。如果实行无偿续期制度，建设用地使用权的法律属性将从用益物权转为所有权，这有悖于物权法现有的理论体系。再次，在中国现行土地法律框架下，只要是国家出让的土地，居民买房支付的购房款中包含一定期限的土地出让金。依据中国现行法律、法规及政策，土地使用期届满，居民自应重新缴纳一定的土地出让金。

　　结论

　　中国《物权法》第149条对于使用期限届满的建设用地确立了自动续期制度，但究竟是有偿还是无偿却付之阙如，学者们对于收取相关款项的性质曾提出不同主张。财政法学者一致认为：“费改税是土地财政的唯一出路。”不言而喻，财税必须法定，而征税只能是国家最高权力机构职权范围内的事情，绝非任何一个地方政府，或行政部门就可以自行决定。

　　据称农村费税改革试点工作已经于2015年初在安徽省全面展开。2004年的宪法修正法案对公民财产权利已经作了进一步的完善表述：“公民的私有财产权以及继承权受到国家按照法律有关规定的保护”。“合法的公民私有财产具有不可侵犯性。”中国《宪法》第39条又已明文规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。”住宅所有权作为重要的财产权利之一，当然也是一种受宪法保护的基本民事权利。

　　可见，尽管《物权法》作为民法的核心部分，以私人利益为其关注点，但由于私人利益与公共利益具有对立统一性，公民整体利益接近于公共利益，公共利益归属于公民整体利益并由其承载；公共利益体现着整体公民的长远利益，最终可以还原为公民个人的利益。所以，在“依法治国”的大背景下，国家对于土地资源收取款项定性的问题，须立足中国基本国情，综合梳理中国现行土地法律法规，慎重做出法律政策选择。

　　（作者分别为中国政法大学民事经济法学院教授兼国土资源法律研究中心主任，中国政法大学民事经济法学院博士研究生）

　　□李显冬 张文可

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