详解《土十条》

　　《土十条》从摸清情况到依法治土，从分类管理到风险管控，从推进修复到分配责任，对中国土壤污染防治作出了系统而全面的规划及行动部署

　　中国土壤污染总体形势不容乐观，局部地区污染严重。近年来，“镉大米”、“毒校区”等一系列事件暴露出中国土壤污染防治形势严峻，拷问中国土壤污染治理成效。2016年5月31日，国务院公开发布《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），是按照党中央、国务院决策部署，由环境保护部会同国家发改委、国土部、住建部、水利部、农业部、林业局、国务院法制办等部门共同编制而成。

　　《土十条》编制工作肇始于2013年5月，历时3年，前后3次征求各省（区、市）和地方的意见，5次征求党中央及国务院有关部门的意见，反复修改达50多稿，彰显了国家对土壤污染的必治决心。最新公布的《土十条》共有10条35款231项具体措施。从摸清情况到依法治土，从分类管理到风险管控，从推进修复到分配责任，对中国土壤污染防治作出了系统而全面的规划及行动部署，将成为继《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》之后，中国应对重点环境问题的又一行动纲领。

　　摸清底数，强化监测

　　摸清土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基础，但中国缺乏全面详细的土壤污染数据，甚至部分地区缺乏监测点位和人员配置。

　　因此，《土十条》开篇即要求全面掌握土壤污染状况及变化趋势，为治土提供科学的数据支撑。第一，要求对农用地及重点行业企业用地的污染情况作重点、详细调查及监督，首次提出建立每10年1次的土壤环境质量状况定期调查制度。第二，通过优化监测点位的规划、整合及设置，构建国家土壤环境质量监测网，要求各省（区、市）开展土壤环境监测技术人员培训，充分发挥地方的积极主动性和灵活性。第三，发挥大数据在治土中的重要作用，借助移动互联网、物联网等智慧技术，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新，吸纳各部门土壤相关数据，构建全国土壤大数据管理平台，加强数据共享，提升土壤环境信息化管理水平。

　　健全规范，依法治土

　　同水污染和大气污染防治相比，土壤污染防治法律制度建设明显滞后。现行的土壤污染分类、治理标准体系均不完善，导致土壤环境保护工作缺乏依据和指导。

　　与大气、水污染防治一样，依法防治土壤污染迫在眉睫。此次《土十条》将法治工作放在第二条的优先位置。内容上，《土十条》强调：第一，建立土壤污染防治法律法规体系。各部门要配合完成土壤污染防治法起草，修订、发布相关领域法律法规及部门规章以增加土壤防治内容，鼓励各地制定地方性土壤污染防治法规。第二，建立健全相关标准及技术规范体系。发布、修订、完善相关的标准、技术规范、测试方法及标准样品，明确规定各地可制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。第三，通过明确重点监管的物质、行业、区域，建立专项执法机制，全面强化土壤环境监管执法。

　　分类管理，突出重点

　　《土十条》对农用地、建设用地分别实施不同的管理措施，且以农用地中的耕地及建设用地中的污染地块为重点，明显地体现出分类管理、突出重点的治理思路。具体来讲，农用地按污染程度分为未污染和轻微污染、轻度和中度污染以及重度污染3个类别，分别采取优先保护类、安全利用类及严格管控类等相应管理措施。

　　对于优先保护类的耕地，要求划为永久基本农田，防控企业污染，实行严格保护，激励（向高标准农田建设项目倾斜）与惩戒（面积减少或质量下降将可能受到预警提醒或环评限批）并举。对于安全利用类耕地，则要求制定利用方案，强化农产品质量检测，加强技术指导培训，降低农产品超标风险。而严格管控的耕地，要求划定禁止生产区域，影响水源安全的还需制定环境风险管控方案，开展修复及种植结构调整或进行退耕还林还草。建设用地则要求建立调查评估制度，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施，对于符合相应规划用地要求的地块，可以进入用地程序；对于暂不开放或不具备修复条件的污染地块，则需要进行管控、标识和监测；对于发现污染扩散的，则要采取污染物隔离、阻断等风险管控措施。

　　此外，要建立严格的用地准入制度，将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理之中，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

　　风险管控，保护优先

　　土壤污染不仅成因复杂，较难察觉，且易于累积，稀释性差，治理起来周期长、难度大。因此，土壤质量维护尤其要注重污染风险管控及优良土地保护。土壤污染风险管控得当，则能够从源头上防止可能损害的发生。《土十条》不仅在总体要求及工作目标等多处提到风险管控，且“风险”一词在《土十条》中出现的频率达20多次。可以说，风险管控贯穿了《土十条》始终。而保护优先的内容集中体现在第五条、第六条中。第五条指出，要通过土壤环境质量评估、定期开展巡查、严查环境违法行为、加强采矿活动的监管等措施，科学、有序地加强对未污染土壤的保护和开发利用；对于排放重点污染物的建设项目，在开展环境影响评价时，要增加对土壤环境影响的评价内容，并提出防范土壤污染的具体措施，以防范建设用地新增污染；强化空间布局，合理分布工业生产、生活、农业养殖等区域。第六条强调要加强对工矿企业活动、矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理的环境监管；要求合理使用化肥、农药，加强废弃农膜回收利用，强化畜禽养殖污染防治及加强灌溉水水质管理；通过分类投放、建立村庄保洁制度、整治非正规垃圾填埋场、强化含重金属废物的安全处置等，减少生活污染。

　　加强修复，提升技术

　　被污染的土地需要采用各种技术加以修复，再根据修复情况重新利用或作其他安排。因此，如何切实有效地推进修复工作及开发相关技术就是关键所在。《土十条》明确了土壤治理与修复的主体为造成土壤污染的单位或个人，要求各省制定土壤污染治理与修复规划。同时强调各地要结合城市环境质量和发展布局，以基础设施项目为重点，有序开展治理与修复，强化工程监管。此外，要对治理与修复的成效进行评估，省级环保部门要及时向上汇报，国家环保部进行督查。

　　技术方面，要求整合科研资源，加强土壤污染基础性及关键技术的研究，加大适用技术推广力度，通过分批实施200个应用试点项目，遴选出易推广、成本低、效果好的适用技术，并开展国际合作交流，建立成果转化平台，加快成果转化应用。在此基础上，加快完善产业链，开放监测市场，推动产业化示范基地建设，促进土壤治理与修复产业的发展。

　　政府主导，公众参与

　　中国土壤污染形势的严峻性、土壤污染本身的特性决定了在土壤污染防治工作中，政府的主导作用以及政府内部的责任分工如何划定尤为重要。横向维度上，《土十条》在每一条中的具体工作后都附上牵头部门与参与部门，一目了然。同时，强调部门协调联动，定期研究解决重大问题。纵向维度上，《土十条》明确规定，地方各级政府是实施本行动计划的主体，要制定工作方案报国务院备案，地方政府要承担污染修复责任主体不明或缺失时的兜底修复责任。此外，约谈、限批等措施亦是属地责任的体现。而将对各省（区、市）的目标责任评估和考核结果作为专项资金分配的重要依据，对于落实属地责任有着较大的激励作用，能够促使责任落到实处。除了政府主导，企业责任、市场作用、公众参与也在《土十条》中得以明确规定。以公众参与为例，其鼓励公众进行环保举报，聘请环境保护义务监督员，并且鼓励适格主体依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼，依法保障公众积极参与土壤污染防治及监督。此外，污染及修复终身追责在《土十条》中也得到阐释。

　　土壤污染防治离不开多元主体的共同治理，离不开政府的主导作用、企业的严格守法、公众的积极参与及社会的全面监督。《土十条》内容丰富，亮点颇多，但尚存些许遗憾，如土壤修复的资金来源及行业回报内容并未完全明确，有待通过配套制度予以完善。《土十条》的颁布实施，为打好大气、水、土壤污染防治三大战役提供了法律武器，为实现绿水青山、蓝天净土绘制了美好蓝图，是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措。

　　（作者单位为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

　　□吴平