地方债试水“阳光融资”
- 来源:投资者报
- 关键字:地方债,风险,融资,税收
- 发布时间:2011-10-31 11:23
从中央“代发”地方债，到财政部“代办还本付息”，最后到地方政府“自主发行”，其间措辞略有差别，但对地方政府来说，想最终从市场上吃到财政自主这块梦寐以求的蛋糕，恐怕得经过一番历练，而这一阶段所需的时间，不会太短。
短期救急？
目前中国地方政府的债务总规模达到10.7万亿元人民币，今明两年则是第一个地方政府的偿债高峰期。在审计署审计的2010年末地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期的地方政府性债务余额分别为26246亿元和18402亿元，合计占比41.66％。而目前地方财政收入每年总计约在8￣10万亿元，相对来说，偿债支出是一笔不小的负担。
湖北某地级市财政局一位财税干部向记者介绍，地方政府当年在借债时一般都未将利率上升带来的增量偿债成本纳入预算考虑，现在房地产调控措施不断升级，土地拍卖收入的明显下降也是此前不曾充分预料的，因此很多地方都面临着超出预料的还债困境。
对中国地方政府的债务风险问题，此前业界早有共识，即中国债务风险主要在于“短债长投”引发的流动性期限的错配，而并非偿债能力不足，只要通过展期或借新还旧，同时辅以必要的监管，对占多数比例的真实项目而言，都有机会在未来数年中产生收益及现金流。
但7月份银监会一纸通知要求，各银行“对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧”，除了保障房项目外，不得再发放新的平台贷款。银行信贷收缩，城投债融资能力也因几起信用事件而受到严重削弱，地方政府急需开辟新的融资渠道。
因此，10月20日财政部公布的《2011年地方政府自行发债试点办法》被视为解地方政府燃眉之急的利好政策。据此《办法》，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市地方政府自行发债试点启动，意味着中国地方政府终于可以以自主身份公开举债融资。
20多年前，中国曾有过真正意义上的地方政府债券，但这一行为在1993年被国务院禁止，1994年的《预算法》进一步明确，地方政府不得发行地方政府债券。2009年，出于经济刺激的需要，中央每年代发2000亿元地方债券，至此，地方政府仍不具备法律意义上的借债主体身份。不过，由于法律同时规定了“除法律和国务院另有规定外”，因此本次试点不存在合法性问题。
根据《办法》，自行发债指试点省（市）需在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。财政部核定，2011年，上海市地方政府债券规模为71亿元，浙江省为67亿元（不含宁波），广东省为69亿元（不含深圳），深圳市为22亿元。四省市限额合计229亿元。由于不涉及计划外增量发债，因此仍受制于中央财力。
同时，《办法》明确，2011年试点省市政府债券由财政部“代办还本付息”。除规模外，地方自行发债的利率、期限和期限结构占比都被严格限定。业界多数观点认为，此次“自行发债”向具有真正意义的“自主发债”迈出的步伐不大，仍具有强烈的“中央兜底”的色彩，既不利于市场对地方政府债进行定价，又不能防止地方政府冲动借债而引发的道德风险，其所展示的最大意义似乎只是让地方政府熟悉一下自己发债的流程。
但财政部财科所所长贾康在接受《投资者报》采访时明确表示，区区200余亿元的规模对于经济发达的试点省市而言根本酿不成什么风险，“几乎不可能发生还不上钱的情况，”因此也就谈不上最终是否由中央来兜底。
对于市场流行的“救急”说，贾康表示，开展地方政府自行发债试点更多的还是“制度建设意义”，实行阳光融资，将过去由隐性的、潜规则引导下的地方政府融资行为置于可行的明规则的引导之下。
或引中央与地方关系变革
对地方政府而言，虽然试点发债规模相比所需偿还的债务而言是杯水车薪，更何况乃计划内发债，并不具有放松意义，但这一试点为其隐约指示出的拓宽融资渠道，并逐步取得收入支配自主权的前景还是令人期待。
国金证券宏观研究小组表示，在融资渠道拓宽的推动下，到第2个还款高峰期（2016￣2018）前，平台债务占地方政府的财政收入比例有望大幅下降。
长期看，给地方政府建立一个有效的融资机制是化解地方政府对土地财政依赖的重要举措。上述湖北财税干部私下表示，在地方政府财权与事权严重不匹配的状况下，如果不让地方政府另外开辟稳定财源，而只是一味给其在所谓的“培育稳定的地方税源”上“画饼”，谁会轻易在卖地和套取银行资金上收手？
他也承认，未来地方政府若要取得真正的自主财权，向市场发债融资，地方政府将不得不推进财务税收的透明度，甚至还要清理家底，告诉市场地方政府手握多少国有资产可供抵押变卖。
但市场对此进程并不看好。中信证券首席经济学家诸建芳对《投资者报》记者表示，中国政府不像西方是民选政府，带着花钱冲动的地方政府如果自主发债前不解决这些基本事务，早晚出问题。
贾康则对此乐观得多，他认为，现在的“自行发债”虽不能说离最终要达到的“自主发债”只是一步之遥的距离，但也没有那么漫长，其对推动地方财务公开的积极作用还是很值得肯定。
而且，一旦地方政府融资由全面依赖银行走向依靠债券市场，那么地方政府必将花更多精力维护与市场的关系，这就铺就了另一种变革前景，即地方政府可能在中央基建项目的投资上与中央讨价还价。比如说，国家修一条铁路，除中央出一部分资金外，其余沿途各省都要出配套资金。如果未来地方财源依靠市场，那么理论上地方政府可以借机说：市场岂会借钱给我供中央去花？
这在贾康看来，正符合了正确处理中央与地方关系，使地方政府成为发债主体，建立有偿融资体制，合理划定外债使用范围，最终建成合理地方体制的改革大方向。
虽然可以想见，在这一触及根本财税体制的变革中，路途不会平坦，但贾康认为，起码在5￣6年内，事情会有个大致的眉目，逐步出现一个大的框架，把所涉及到的各种问题的解决思路涵盖进来，只是目前还说不上更详细的时间表。
《投资者报》记者 潘颖
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