城镇化融资机制亟待改革

　　中国有很多隐性债务，包括地方政府负债，养老缺口，如果把所有可能的或者隐性债务加在一起，可能高达GDP的100%左右。

　　推动新型城镇化需要巨额投资，这就需要寻找渠道筹集资金。目前，城镇化融资，总体上看，主要是地方政府作为投资主体。过去这种模式对于支持中国经济增长发挥了很大正面作用，但考虑到可持续的问题，地方政府作为融资主体存在一些难题。客观上看，需要由政府来筹资，来支持城镇化，但我们缺乏正规、合理和可持续的融资渠道。实际上，没有太多的钱可以直接从财政收入里拿出来支持城镇的发展。

　　我们经常说，在中国财政体制里，尤其是地方政府这一级，事权和财权不匹配，需要做的事情很多，钱不够多，这是一个客观矛盾，下一步如果我们要真正推进新型城镇化就需要解决这个问题。

　　同时，地方政府的负债已经成为一个非常大的宏观经济风险。2011年的时候，国家公布了一个数据，认为地方政府融资平台大概为10.7万亿，在当时相当于GDP的27%。目前，政府正在重新查到底有多少，数据还没出来，但每个学者、官员都有自己的估计。不管是一个什么样的数据，我的看法是，现在地方政府的负债确实比较多，但不见得马上面临财政危机，或者是债务风险。因为中国中央政府的负债占GDP的15.5%，与其他国家相比，这个数字在全球来看都是相当低的。

　　不过，我们有很多隐性的债务，包括地方政府的负债，养老的缺口，把所有可能的或者隐性的债务加在一起，我们做了一个匡算，可能也高达GDP的100%左右。所以，我觉得这个问题可能不是到今天就要爆发，但是债务的压力其实已经相当大。

　　在我看来，我们面临的更大问题可能是个流量的问题，而不是一个存量的问题。流量的问题困难在什么地方？就在于是地方政府借钱，但是在一定意义上面临的是一个软预算约束。在去年财经会议上周小川行长讲话，讨论地方政府负债和货币政策的问题，他的一个重要判断就是过去我们货币政策管不住，一个很重要的原因就是地方政府面对的软预算约束。

　　这个问题不解决，软预算约束继续下去，我们早晚有一天要爆发债务危机，这是我认为在新一轮的城镇化当中要特别防范的一点。

　　推动新型城镇化建设，一方面需要钱，另一方面又要防范债务风险，怎么办？核心办法有两个：第一，开辟新的可持续的融资渠道，而不是单一的依赖政府向银行借钱。第二，硬化地方政府的预算约束，通俗地讲就是，谁借钱，谁负责，不能像现在这样的一个糊涂账。这其实意味着我们首先需要解决的问题就是官员考核的问题。城镇化，我最担心的问题就是成为新一轮的用投资推动GDP增长的一个运转，这以后可能是灾难性的。

　　具体来说，几个渠道有可能以后用来支持新型城镇化的投资需求。

　　第一，解决地方政府的事权和财权不匹配的问题，大幅度增加地方政府能够控制的或者是能够运用的财政收入。目前来看，地方政府财政收入在总的收入当中的比重比较小。怎么样增加地方政府合法合理的收入，使得他们有资源可以支持城镇化的建设，这是我们在这一次财税改革当中需要解决的问题。

　　第二，按照国际惯例，就是要发展增债，但是增债的核心就是要有一个能够独立评估的资产负债表。

　　此外，转移支付和更多地利用民间资本，利用资本市场，这些也都是可以利用的融资渠道。在这里面，我们还有很多创新的工作可以做。

　　（注：本文由本刊记者刘彦华在对作者采访基础上整理而成，仅代表作者个人观点）

　　黄益平

　　北京大学国家发展研究院教授

　　文| 黄益平

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