上海自贸区的难言之隐：中央放权
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- 关键字:上海自贸区,小康
- 发布时间:2014-09-25 15:41
整个进程就等于是上海自贸区和各部委在博弈，这很难很累。这么大的事，一方面应该有个中央部门协调，另一方面全国也应该多开几个自贸区，大家一起试验，分工探索，推进改革开放破题。只有上海一个，力量太单薄。
上海自贸区即将迎来它的周年考，上海市政府决策咨询专家、上海社科院经济研究所所长石良平在上海与记者分享了当下他的所思所想。
《小康•财智》：自去年9月29日挂牌以来，人们从各类媒体和自贸区官方网站上经常可以看到各种政策措施出台，但据自贸区内的很多企业，除了一些行政审批效率提高外，并没有享受到太大的实惠，请问我们应该怎样理解这种落差？
石良平：进入自贸区，大家的实际感受和想象的不太一样，我认为原因主要在于大家对自贸区的理解还是有些不一样。大部分企业进去就是想要得到一些政策优惠，比如减税、免税，或者更自由，对自贸区有着很大期望。但有两点需要说明，第一，他们要求的那些更开放的条件，这是以后一定会慢慢摸索的事情，因为在现实改革过程中我们遇到了很多问题，探索的速度相对比较慢，与大家预期的要求有些差距；第二，这一次中央再三强调，自贸区是个改革开放制度创新的试验区，不是政策优惠的试验区，不能清醒地认识到这一点的人，他们肯定会有些失望。
《小康•财智》：那么，您如何评价这一年来它的整体表现？
石良平：评估自贸区运行一年表现的最重要依据是国务院通过的上海自贸区总体方案提出的五大任务，即深化政府行政管理体制改革、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新以及完善法制领域的制度保障。在我看来，第一年整个局面已经打开，这五个目标都有推进。
从进展上看，第一，政府管理体制改革方面我们做的比较多，之前自贸区管委会总结可复制可推广的经验有30多条，预计到9月底总结经验可能会达到50条左右，其中一半以上都是政府管理体制方面的改革，这方面的成果比较明显。
第二就是关于投资，这方面重点做了两条，即负面清单和服务业开放。今年7月份，上海自贸区刚刚公布了2014版负面清单，与2013版相比，取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施。
《小康•财智》：2014版负面清单公布后，也有很多人评价说开放步子太小，你怎么看这个问题？
石良平：其实，这张单子对自贸区来讲难度很大，因为它其实不只是一个自贸区的负面清单，还是一个国家的负面清单，让一个自贸区去做一个国家的负面清单，确实有些勉为其难。我们的目标重点放在如何与中美双边投资协定（BIT）谈判相衔接，应该说有了这个清单比没有这个清单好很多，因为有了之后人们的思维方式会随之发生变化。
《小康•财智》：刚刚你也提到了服务业开放的问题，这一年来关于服务业开放有什么进展呢？
石良平：关于服务业开放的问题，我认为难度比较大，主要难在哪里呢？就是我们每开放一个领域就会涉及到与中央各部委以前的规定相矛盾冲突，每开放一项就需要国务院给自贸区一项权力，即明确批示之前规定的还没有废除的法律法规在自贸区内不适用。
《小康•财智》：在去年自贸区正式运行前，全国人大常委会不是表决通过了关于授权国务院在自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批决定吗？
石良平：那是人大的三个文件，主要涉及一些外商投资法等方面的调整，但是在这一年的具体运行中，遇到的问题都是一些细节问题，比如航运开放，从大层面讲，自贸区可以进行航运开放改革，但要落到实处的时候又会与交通部的一些法规发生冲突，我们还是需要和交通部进行沟通协调，这样一来速度就比较慢。这样的法规问题非常多，有人曾说目前中央各部委仍在执行尚未废除的文件，涉及外资以及民资开放的文件，加在一起大概有17万之多，这个沟通非常费时。
之前有人提出要在自贸区开一个文物交易所，从大的法律层面讲是可以的，但报上去后人家不同意，我们也没办法。我们没有这个权利，障碍就是当初自贸区条例制定的时候存在很多争论，自贸区条例是地方法规，小法规要服从大法规，所以现在自贸区条例看起来基本上和总体方案差不多，具体执行很困难。
《小康•财智》：除了法律法规方面的障碍外，自贸区服务业开放过程中还遇到了哪些问题？
石良平：在服务业开放过程中，我们还遇到的一个问题就是，我们的改革思维还是没有转变过来。服务业开放和货物贸易开放是不一样的，它是不能圈地的，它的服务范围也是难以限制的。比如医院，我们说区内可以设立外资医院，但问题是谁能来这里看病，28平方公里的区域里并没有多少居民。圈地做试验是我们在原有的货物贸易概念下提出的政策，但现在的目标是进行服务业开放，这样一来就出现了问题。上海圈的这块地儿实在太小了，我们需要打破地域限制。
《小康•财智》：这是否就意味着要扩区了？
石良平：扩区太敏感，我认为现在需要的是尽快可复制可推广，以此打破地域限制。
《小康•财智》：按您的说法，服务业开放受物理空间限制难以有效进行，但是在这种情况下进行改革，总结经验，推广复制到其他区域，难道这样的经验就是成熟的经验吗？它推广出去后真的不会出现人们之前一直在担心的那些风险和问题吗？
石良平：这确实是个问题，我们现在还难以给出确切答案，我认为要想解决这个问题就需要扩大试验范围，是否可以考虑先扩大到浦东新区，浦东新区本来就是个改革开放的先行示范区，是领头兵，这是不矛盾的。物理面积扩大后才能看出效果。另外，我们还有六个国家级新区，服务业开放的一些试验也可以先在这六个新区里进行。
《小康•财智》：现在很多地方都在积极申报自贸区，您觉得哪些地方比较适合？
石良平：现在最成熟的当然就是广东和天津，但是在我看来，自贸区的概念还可以慢慢扩大，比如舟山新区。全国有六个国家级新区，长三角地区放了两个，而且上海的洋山港就在舟山，那么这两个新区的联动就非常重要。另外，苏州有个新加坡工业园区，里面也实行了很多开放措施，今年6月下旬，央行已经批复了苏州工业园区开展跨境人民币创新业务试点，它也可以和上海产生联动，有所拓展。
《小康•财智》：西部地区就没有适合的城市或区域吗？
石良平：我个人认为西部地区时间好像还没到。加入WTO第二轮的改革开放我认为就是服务业的开放，从西部地区的保税区来看，除了重庆，其他地区货物贸易并不十分发达，服务贸易所占比重就更低了，还不太适合开放。谨慎起见，还是应该放在下一批。
《小康•财智》：中央给上海自贸区的时间是2～3年，据您估计，这个时间够吗？
石良平：要完成中央部署的这些任务，2～3年时间肯定不够。整个进程就等于是上海自贸区和各部委在博弈，这很难很累。有些部门很支持，但也有些部门不太支持，所以各项改革有快有慢。所以我认为，这么大的事，一方面应该有个中央部门协调，另一方面全国也应该多开几个自贸区，大家一起试验，分工探索，推进改革开放破题。只有上海一个是不够的，力量太单薄。
文|《小康•财智》记者 刘彦华
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