自贸区：众人拾柴

　　在红红火火的表象下，无论是决策层呈现的相当程度谨慎还是舆论界发出的各种质疑，似乎在预示着各地申报热的结果。

　　特区 园区 自贸区

　　中国的自由贸易区（Free Trade Zone）在上海甫一亮相，就如同一颗高热度的火星，一下点燃了一堆干柴。

　　干柴垛成型大约在2014年两会期间，先于全国两会召开的2014年地方两会有一个异曲同工的主音符：自贸区。

　　截至2月中旬，全国34个省级行政区划已经开完两会的有28个，在两会期间明确提出“自贸区”议题的有23个，占已开毕两会的省级行政单位个数的82%。

　　两会期间出现在2014年地方政府工作重点规划议题中，拟开展申报、建设、准备、对接等不同层级的动作的省级行政单位，媒体罗列出来的不完全名单如下：

　　东北地区：黑龙江、辽宁、吉林

　　华北地区：天津、河北、内蒙古

　　华中地区：湖北、河南

　　华东地区：上海、江苏、浙江、山东、福建、江西

　　华南地区：广东、广西

　　西北地区：陕西、新疆

　　西南地区：重庆、四川、云南、西藏

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　　一拥而上的急切也许跟30余年对外开放的演进有莫大关系。

　　歌曲《春天的故事》唱道：“1979年，那是一个春天，有一位老人在中国的南海边划了一个圈，神话般地崛起座座城，奇迹般聚起座座金山”。

　　这个“圈”叫经济特区，是货真价实围起来的，有隔离带，有出入关口，深圳毗邻香港，进入需要办理“边境通行证”。

　　深圳的实践证明，即便在全国平均生产力离世界先进水平尚远、社会财力相当有限的前提下，举全国之力打造一个具有超前性、领先度的局部优质经济体完全可行。

　　此后力推的上海浦东新区也证明了这一点。

　　1984年5月，紧随前四个经济特区的设立，中央政府将深圳特区享受到的部分政策向其他沿海城市辐射，批准建设了14个沿海开放城市，有环渤海的天津、大连、青岛、烟台、威海、秦皇岛等；有濒临东海的上海、福州、宁波、温州、连云港、南通等；有面向南海的广州、湛江、北海等。

　　随时间的推移和改革开放向纵深延展，“特区”概念被极大地泛化，数不清的工业园区、经济带、经济圈等如雨后春笋般拔地而起，上至国家级新区、实验区，中至省际合作经济带，下至市区县工业园、开发区，都有一个同质性的目标：用尽可能多的政策优惠，积聚到尽可能多的资金、人才资源。近10年来随着房地产和土地财政的高热，各种各样的“区”有不少异化为房地产跑马圈地的载体。

　　虽然各种区被异化为房地产是另外一个命题，却映衬出一个无法回避的现实，特区“特”的光环已经逐步黯淡，早在上世纪90年代中期，就有人感叹深圳“特区不特”。

　　在万船竞渡的洋面上，如何争取一个更加有利的再出发位置呢？上海自贸区出现了。

　　从特区、园区到自贸区，政策倾斜和体制机制的重构引来的是发展速度、竞争力、财富聚集，甚至还有政绩考量，由此沿袭下来的思维惯性，催生了一个热烈得有些过度的自贸区语境：时不我待。

　　各“村”的招数

　　严格意义上的自由贸易区FTZ是世界海关组织WCO定义的，本质上是一种关税安排，基本相当于免征国内进口关税。FTZ属于单一经济体内部的“自由”税制安排（不同经济体之间的税制安排称为FTA，由世界贸易组织WTO制定），无论FTZ还是FTA，初衷都是降低国际贸易成本，让进出口贸易和国际商务更加具有吸引力。

　　加入全球化产业链高中低端环节不再是沿海沿边区域的专利，中西部区域也在大踏步跟上，争取更为有利的税制安排，吸引更多的全球贸易机会是一种本能。

　　13亿人口的巨大基数和区域之间的发展差异和竞争态势，决定了各地会在制度安排的层面展开竞争，自贸区的建设热情有其合理的逻辑。

　　媒体认为，自贸区是否进入实质性阶段，要走“两轮循环”：

　　第一轮：地方可行性研究报告→形成可行性方案→报送商务部→商务部初审通过→相关部委流转审议→集中各部委审议意见→回馈地方。

　　第二轮：地方根据首轮中央部委意见修改方案→完善后方案上报国务院→国务院审议形成反馈意见→地方根据国务院意见再次修改完善方案→相关部委再次流转审议→再集中各部委审议意见→上报国务院批准。

　　2013年11月召开的中共十八届三中全会公报中有一句“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区”，无疑是此后2014年两会热论自贸区的催化剂。

　　申报意向相关消息更早地见于上海自贸区刚刚挂牌的2013年9月，是时有六个省市公开表达了申报意愿，其中有天津、重庆两个直辖市，有同属广东省的广州南沙、珠海横琴、深圳前海，有福建的厦门和浙江的舟山。

　　上海自贸区挂牌庆典的余音尚存，关于天津已经将自贸区方案“上报国务院”的消息就出现在媒体上，同时有媒体载文称：广东省省长朱小丹证实，已经正式申请建设深圳前海、珠海横琴、广州南沙国家自贸区。还有广东学者在媒体上放风：“广东历来是改革开放的急先锋，这次被上海拔得头筹，广东压力很大。”

　　两个月后，媒体上出现了这样的标题：“中国掀自贸区热：武汉等13个地方有意申报自贸区”，渲染“至少有4个省市已经明确提出申请”，也即广东、天津、重庆两江、青岛。

　　到了2014年年初地方两会陆续召开期间，西方财经媒体上出现了这样的标题：“中国新批复12个地方自贸区”，引述中国大陆权威新闻机构的说法：“天津市和广东省已经获批成立自贸区，”、“目前天津和广东已经完成调研，而其余10个自贸区刚开始进入调研阶段”。

　　上述消息与3月份全国两会期间各地方代表团中政府官员的说法在大势上是一致的，但在细节上有诸多不相符之处。这种情况表现出的也许是各地政府在争取自贸区“门票”的前哨信息战，力求先声夺人。

　　为取得自贸区设立资格，各地也是狠下了一番功夫，端出了自己的特色菜。从媒体列举的自贸区申报信息，可以领略各地的基本思路。

　　广东

　　广东省拟申报一个“粤港澳自贸区”，濒临深港边界的前海，与澳门相邻的珠海横琴岛，珠三角南端的南沙被整合其中。毗邻港澳一直是广东经济领先于全国经济诸强，珠三角经济在广东省举足轻重的核心所在，自贸区继续主打港澳牌也顺理成章。

　　香港媒体在上海自贸区挂牌前就有所传言，声称中央政府“批准”在横琴岛、深圳前海、南沙三地“设立自贸区试点”，三地已经着手规划涉及数千亿元人民币规模的引资开发计划。横琴岛准备在香港发行15亿人民币点心债券，用于基础设施建设，还将在香港谋求地产项目上市融资；深圳前海则准备力推8～10幅商业用地，同时开展境外人民币业务；南沙的 “胃口”则大得多，准备在制造业、贸易、港口、教育、物流、旅游等领域引入4000亿元人民币资金。

　　2014年广东两会期间，广州市市长在记者招待会上对记者提出的相关问题进行了回应：广州将把目前的南沙保税区和包括花都区、白云区部分地块在内的空港区作为自贸区申报，面积约为7.4平方公里。

　　2013年9月中旬，上海自贸区尚未挂牌，在商务部驻深圳特派员办事处的网页上出现过一则“媒体消息”，说商务部即将对广东的“申报方案”进行评审，其实广东的申报方案尚未拟定，这条消息很快就被网站撤下。

　　天津

　　早在2013年10月，天津滨海新区领导就对媒体透露：滨海新区已经完成申请自贸区所需的文件。

　　虽然未见有详细的文件内容公开刊载，但是有业内人士和媒体把2008年获批的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》作为解读模板，认为首先会在综合交通、海空港、信息化、能源等方面的基建需要投入5000亿元人民币。

　　天津滨海新区面积为2270平方公里，其中规划填海造地500平方公里，有观点认为，有可能从目前的东疆保税港区扩大到其他滨海新区地域，首先应覆盖面积为37.5平方公里的中心商务区。

　　天津市和滨海新区的官员认为，天津自贸区要做上海自贸区的“升级版本”。提出了超越税制便利化传统思维的自贸区构想，有人把天津版自贸区的名称都拟定为所谓“促进服务贸易和投资便利化综合改革创新区”，这个有些冗长的名字是否对传统自贸区概念有所“升级”可以探讨，但天津力求在京津冀一体化战略推进中开辟对外开放新局面的进取姿态昭然若揭。

　　重庆

　　重庆并不具有传统自贸区的沿海、沿边特征，以一种“试验”的姿态出现，提出了一个“内陆自贸园区”的概念。重庆大致也是在2013年9月上海自贸区挂牌伊始就放风筹建自贸区，据媒体披露重庆自贸区的名称拟定“中国（重庆）自由贸易园区”。

　　2014年两会期间，重庆的官员开始透露已经“成型的方案”内容。

　　重庆方案的总方针围绕金融制度创新、拓宽外商准入口径、强化保税功能、扩大口岸开放程度、改进税收政策这些核心元素建设自贸区框架体系。

　　在产业定位方面，重庆自贸区力求与沿海发达地区有所区别，避开优势较小的金融创新、贸易服务业，把着力点放在实体产业，准备在需要较多人力资源而且有较多高科技含量的产业打造全产业链，比如IT、汽车、生物制药、机器人、航空等等。重庆还规划破除西部腹地发展瓶颈必须的交通网络建设，带动信贷物流业的发展。在重庆的申报方案中，出现了“丝绸之路经济带”这样的概念。

　　直辖市重庆设想在自贸区制度建设方面能够进入“国家队”，提出自贸区实行由中央政府和重庆市“双重领导”的架构。

　　青岛

　　青岛具有沿海港口的区位优势和产业优势，世界及欧洲最早的FTZ（单一关税区自由贸易区）就出现在德国的汉堡港，当时的汉堡政府为吸引更多的欧洲转口贸易机会，把整个汉堡港打包成一个“自由港”，凡是转口贸易货物或轮船，不用通过德国口岸的清关程序，直接在自由港区实现交接，在中国近代史上青岛与德国有过一段交集。

　　青岛的自贸区方案基本是围绕本身已有的产业环境和区位经济环境展开，力求有所提升和拓展。

　　方案设想，青岛自贸区将具有国际综合枢纽、东北亚口岸集散中心、国际物流中心、国际采购交易中心、国际贸易服务中心、国际商业购物中心的功能和地位。

　　青岛方案拓宽了汉堡“自由港”和天津、广东、重庆方案的城市“自由区”概念，采用类似香港“自由市”的模式，比照香港所有商品销售都享受免税待遇的路数，青岛披露给媒体的方案名称是《青岛市国际贸易中心城市建设纲要》。

　　方案设想青岛在5年内把全市国际货物贸易总值提升到1000亿美元的水平，而青岛口岸要达到2000亿美元，中远期目标是全市1500亿美元，口岸3000亿美元。

　　媒体上的信息显示，关于青岛自贸区的种种，也是早在上海自贸区挂牌之前几个月就不断有人放风，比如有说2013年5月份山东省就呈报了方案的，也有说2013年9月份商务部高官就在青岛调研期间听取汇报的。

　　在媒体上出现过的热点还有浙江的舟山、福建的福州等等。

　　自贸区的申报这堆篝火自上海自贸区获批就开始燃烧，火苗在上海自贸区挂牌时达到第一个高度，在2014年两会期间达到第二个高度，维持熊熊篝火的是各地不断投入的干柴--申报方案和舆论铺垫。

　　泼瓢冷水醒醒脑

　　在红红火火的表象下，无论是决策层呈现的相当程度谨慎还是舆论界发出的各种质疑，似乎在预示着各地申报热的结果。

　　媒体观察到，相对于地方政府在媒体上三天两头造势，中央部委则显得沉寂了许多，基本不对各地通过媒体传达出来的申报信息作出评价，这种默不作声至少表达了一种态度：不置可否。也或者留下了相当的想象空间：一切皆有可能。

　　有观点认为，上海自贸区最大的挑战也是最值得外界期待的是资本账户开放、利率市场化、汇率形成机制自由化，也即人民币自由兑换。然而在央行给出的支持上海自贸区发展的三十条意见中，未见相关的内容，仅限于操作层面的改进。

　　客观上，涉及金融层面的顶层变革，可能已经远远超出了自贸区的原始含义，更多地要考虑自贸区对于周边乃至全国金融监管带来的冲击。有人认为自贸区的资金账户按目前的规管基本等同于“境外离岸账户”，一旦被套利者用于避开监管，目前还未有如何成功防范的经验，包括一些体量远不及中国大陆和境内外利差已经很小的经济体，也存在套利者规避监管的风险。

　　还有媒体认为，上海自贸区挂牌至今已近一年，但预想中的“好处”对于投资者和进驻企业还是“一头雾水”。

　　自贸区内与自贸区外的区别何在，哪怕是咫尺之遥的上海市区，哪些是自贸区内可以做的业务，哪些是自贸区外也可以做的业务，已经进驻的企业说不清，企业的法律顾问道不明，企业注册代理昏昏然。

　　上海自贸区内已经注册了数以千计的公司，包括世界顶级的行业巨头，比如微软、汇丰银行、美国大都会保险等。有自贸区企业注册代理人直言：目前的确看不到实实在在的“好处”，但对“未来”充满期待。

　　有人干脆认为，在各地的自贸区申报热潮背后，可能蕴含着一波新的“造城”趋势。在拟申请自贸区的各地，相关区域的房地产已经“粮草先行”了，批出的大型项目没有多少实体产业，基本主打房地产，开发商在这些设想中的“自贸区”拿地热情高涨，地价涨幅惊人。自贸区热的背后是否带来新款土地财政模板，的确有端倪初显。

　　2014年6月初，一瓢冷水不期而至。

　　媒体披露，“中央高层对目前的自贸区申报‘不甚满意’”，目前所有的申报程序已经“停止”，自贸区申报降温已成定局。

　　有参与上海自贸区方案操作的专家认为，上海自贸区目前是作为深化改革的“试验田”，而非可以立即带来种种现实红利的“政策洼地”。改革开放30年后，如果还在寄望于“政策洼地”效应，不免有急功近利之虞。

　　有专家认为，地方政府热衷于申报“自贸区”的冲动，还是源于“政策拉动经济”、政策带来GDP的惯性思维，偏离了自贸区的基本定义和功能。一般而言，特殊政策是不可复制、不可能大面积推广。

　　总结改革开放30余年来各种各样的“区”热潮，有太多的盲目跟风和不理性现象，冲动型申报还有可能造成政府行政资源和地方其他资源的巨大浪费。有数据表明，全国各地曾经设立的“开发区”高峰时有6800余个，一多半成为烂尾项目被清理或废弃（也有说70%的各种开发区被清理），资源浪费可见一斑。

　　相关部委高官坦言，上海自贸区目前尚在推进各项试验内容阶段，关于自贸区业务的2014新版“负面清单”刚刚发表不久，有待实践检验，所谓前车之鉴的车轱辘还没转动，何来车辙可以参考呢。如果没有对上海自贸区进行有效的总结，恐怕很难在短时间内推广。

　　有媒体估计，所谓自贸区的“第二梯队”，最快也要到今年年底才会见分晓，而且获批的数量极少。

　　自贸区申报，持久战难免。

　　文|老马

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