时红秀：地方债管理以出台《意见》来解决不严肃

　　继8月31日，全国人大常委会表决通过了关于修改《预算法》的决定，明确了地方政府可以发行债券的方式举债之后，10月2日，国务院又发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），对地方政府如何借债、借来如何使用以及如何还债等关键问题都作出了明确的规定。

　　然而，对于向来“上有政策，下有对策”的地方政府来说，仅靠一部《意见》是否能对他们起到约束的作用？中央政府是否会真正做到“见死不救”？地方人大能否对政府举债实施有效监督？化解地方债风险还应从哪些方面进行完善？对此，本报记者专访了对地方性债务有着深入研究的国家行政学院经济学部教授、经济学博士时红秀。

　　《财会信报》记者：《意见》中的一大亮点是在还债环节，中央政府对地方政府举借的债务，实行不救助原则。而2014-2015年正是地方债务偿还高峰期，新规同时禁止通过地方融资平台举债，这在一定程度上将会加大地方的举债难度，地方政府因此将面临大量债务集中到期需要偿还的局面。您认为，中央政府是否真正会“见死不救“？若不救助，地方政府是否会出现破产或难以运行的状况？

　　时红秀：对《意见》的出台，总体上说有规矩比没规矩好，有管理比大撒把好。不过基于多年的研究，这里我想从制度建设的层面谈谈自己的担忧。

　　你的问题是对于地方举债的后果，现在看明摆着两条路：第一，要避免“道德风险”，维护在中国本已常常被扭曲的市场机制，中央政府只能“见死不救”，否则等于是鼓励地方政府举债中的机会主义行为，以前《预算法》禁止时都这样，今后《预算法》开了口子，财政失控风险会更严重，最终可能会引发货币危机。这是二战以后尤其是上世纪90年代，包括拉美、俄罗斯等不少国家一再重复的现象。第二，中央政府不得不救——这是任何一个政治上单一制国家的必然。因为这种政体下，地方政府根本没有破产的法理基础。在中国，即使有法律制度，国有企业破产、国有银行破产尚且不易，地方政府破产更无从谈起，况且各级地方政府连清晰的资产负债界线都没有，作为上级代理人的地方政府，一旦濒于破产，最终责任如何追究？这不像在联邦制国家，地方政府有着独立而且清晰的产权和责任边界，出了问题后，政府的资产该拍卖就拍卖，公共部门该重组就重组，责任人员该坐牢就坐牢。研究发现，在所有单一制国家，甚至联邦制国家，地方政府大肆举债从而引发财政货币危机，都是一开始就看准了中央政府不可能“见死不救”这张“底牌”。所以，在中国也是这样，中央政府不可能、实质上也做不到“见死不救”，个别地方财政因机会主义，导致出现财政困难，最终都由中央——也就是国家承担了最后贷款人的责任来出面化解。对于中国地方政府的债务问题，这些年来国内研究和讨论比较多。我个人有专门著述和文章深入探讨过。其实理论上早就很清楚的事情，决策部门仍被问题逼着，朝很不乐观的方向亦步亦趋地走下去。

　　《财会信报》记者：意见同时明确“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准”。

　　财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。您认为地方人大是否能把控好这道关口？对于违规举债应如何及时监督？

　　时红秀：指望地方人大把握当地政府举债上限，起码需要具备两个条件：一是政府的财政包括资产负债信息是完全、及时地公开透明；二是地方人大如果没有履行对当地政府的举债行为严格控制义务，将会受到实实在在的追究，比如上级及时的纠正、严厉的批评或者解散和问责等。如果这两条都没有，那么就要问地方人大代表是不是政府的债权人——从而他们有足够的动力去关心政府资产负债表的安全。历史学家披露，当年英格兰光荣革命，建立议会对国王征税、举债和预算开支的批准制度，就是由债权人为主的辉格党人组成的议会主导的，其中央银行英格兰银行的成立，干脆就是为了直接控制国王举债、偿还和国库业务。现阶段以至未来一个历史时期，中国的各级人大对政府能够实施怎样的监督和约束，自不待言。

　　《财会信报》记者：有业界人士指出，文件明确了中央把地方政府性债务的管理责任、处置责任等，基本上限制在省这一级，而且以省为辖区，对债务融资、风险化解等承担责任。《预算法》修改后规定省一级举债的额度是国务院定，这种情况下，债务规模国务院定，风险又是省级政府承担，怎样才能避免权责不等？您对此持什么样的看法？

　　时红秀：问题不仅仅在于“国务院批准省政府承担是否合理”这么简单。在我国，上级政府批准但最终不担责任的事，何止于此！既然是公开举债，就应当从最代表市场经济特征的资本市场角度考虑问题。现代金融理论无论多么高深莫测，现代金融体系无论多么花样翻新，其本质就在于一句话：“用钱者要对出钱者负责”。举债是否成功，在于债权人基于潜在债务人的资信安全和预期回报的判断，恰恰与行政级别关系不大；债券市场是否有前途，在于制度安排上怎样迫使用钱者对出钱者负责，恰恰与行政审批程度呈反比。仅仅从管理者方便的角度来设计，当然国务院面对全国30来个省级行政层，要比它面对全国几百个地级市、两千多县级市要“省事”得多（姑且排除四万多乡镇级政府的举债权）。可是在中国地方各级政府中，就实质上的资产支配权而言，恰恰省级政府是“最不怎么样”的，现阶段我国地方政府支配、而且金融市场上人们认可的资产，主要是城市国有土地和矿产资源。这两类自然资源性国家资产从法律上讲所有权都“属于国家”，《土地管理法》和《矿产资源法》都明文规定它们的国家所有权都“由国务院代表国家行使”。实际上，国务院坐落在中南海，根本无力在事实上行使产权，结果我们城市国有土地和国有矿产资源的产权，事实上都由坐落于其上的城市或辖区政府行使。在一个辖区内，省、市、县（区）、乡（镇）之间，上述产权究竟由哪一级政府行使，也没有明确的法律规定。这就形成了资源性国有资产在政府之间的“纵向竞争”。一般来说，全国范围内主要由市、县（区）级政府行使，只是纵向分布各地不同，省级政府、乡（镇）级政府行使产权者比较少。现在这一方案，说明在顶层设计仍未脱离“行政级别”和“行政审批”这样的思路，仍然是站在“让谁搞钱”的角度，远没有从让市场机制起决定作用的角度，更没有从资本市场发展的内在要求考虑。

　　本质上，一个国家基于财政税收所支撑的国家信用，是集中界定由中央政府使用——如国债、如货币发行权，还是分散界定由不同部门（如我国的财政、央行和政策性银行）使用，现在又打算分散由各级政府行使，应该从现代货币制度、现代资本市场的角度考虑，更要从现代国家的治理体系和治理能力出发。目前这个方案显然过多的是技术化设计，没有这样的高度。

　　《财会信报》记者：近年来，地方政府因举债所产生的问题很多且复杂，仅靠一部《意见》恐难真正化解地方债风险，您认为还需要从哪些方面考虑和完善？

　　时红秀：在我国，各级政府之间缺乏清晰的产权边界和责任边界，这两个边界的划分是决定地方政府举债乃至整个政府间纵向关系的基础性制度安排。这样的基础性制度安排仍在探索和争论中，这或许要贯穿于国家治理能力和治理体系现代化的长期实践过程中，至少近期内看不到它们的雏形。在此情况下，赋予地方政府举债权，只能救助于上级审批、监督这样的管理措施了。但没有基础性的制度安排，仅靠行政审批和监督管理来从根本上解决问题，完全是一相情愿。在越来越越强调“依法治国”的今天，像地方政府债务融资、规模控制、风险化解、最终处置等事项，仍以出台《意见》这样的“文件”来解决，本身就是不严肃的。这说明有关主管部门仍把允许地方政府举债问题看作某一项收入的筹集和批准业务，没有从深层认识到它对整个财政体制，进而对国家治理制度的深远影响。

　　根本之道，第一，对于地方性基础设施和公共物品的融资，要区分“由财政税收为支持的”地方政府债券和“由特定资产收益为支持的”特定收益债券。在美国，后者是前者的三倍。其中有19个州规定如果以财政税收为支持发行债券，须由该州全民公决。美国就是在200多年的实践中得出教训，联邦政府有效功能的发挥，货币稳定和资本市场的稳定，必须对地方政府利用财政税收这种国家信用的举债行为进行严格的界定和约束。第二，改革的顶层方案由中央集中设计。一是尽快废止包括股票、债券在内的各种证券融资的行政审批制度；二是将分别由证监会主导审批的公司债、发改委主导审批的城投债、央行主导审批的银行间债券以及即将由财政部审批的地方债，统一改为备案制，整合形成国内资本市场中统一的债券市场。第三，加快城市国有土地和矿产资源法律修订，对自然资源类国有资产的产权实现形式、实施主体进行严格界定，在此基础上推行各级政府的资产负债表制度；第四，随着全面深化改革的深入和依法治国方案的具体化，加强各级人大对政府监督效力，改进监督方式，强化政府资产负债信息公开，尤其是财政收支信息的透明化责任。第五，推进公共事业和公共基础设施的市场化、社会化改革，为地方公共服务和基础设施建设运营提供多渠道资金来源，弱化地方政府因此参与资源配置的能力，减轻其财政压力。

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