官僚性特殊利益集团浅析

　　对一个长期执政的政党来说，执政合法性就是其生命。中国靠政府主导型的经济发展模式实现了“经济奇迹”，这种以经济环境的改善、综合国力增强为表征的政绩固然是执政合法性的重要基础，但长期的经济挂帅发展理念也产生了政治体制改革进程缓慢、社会矛盾愈加尖锐、底层人民生活水平与整体经济水平失衡等问题。在这种背景下，如果公共权力的执行者以人民授权其代为管理的公共权力、公共资源来为自己谋私利，通过各种不正当或不合法手段使自己迅速成为致富最快、享受特权最多的阶层，对本已凸显的执政合法性问题可能会雪上加霜。

　　本文试图对中国官僚性特殊利益集团进行概念界定，并通过与其他相关概念的比较以及普遍程度分析来讨论这种特殊利益集团在中国是否已成气候，在此基础上继续探讨其对于执政合法性的主要威胁。

　　相关概念与研究范围界定

　　本文中使用的“官僚性特殊利益集团”概念，至今仍未有权威性的解释。因此，我们只能通过其他学者对此的认识，大致厘清其关键点。

　　1.利益集团。关于利益集团，詹姆斯·麦迪逊作了如下定义：为某种共同利益所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数还是少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久利益。中国学者王浦劬认为：利益集团是具有特定共同利益的人们为了共同的目的而结合起来并采取共同行动的社会团体。

　　2.特殊利益集团。按目前的官方解读，所谓“特殊利益集团”就是一些有共同政治目的、经济利益、社会背景的团体和个人为了最大限度地实现其共同目的、利益而结成同盟。“特殊利益集团”之所以“特殊”，是因为它不同于一般利益集团，是通过非法或不正当的手段以损害大众和国家利益而获取自己的特殊利益。我们用特殊利益集团这个概念来表达倚仗特权牟取利益的社会群体。

　　这里我们之所以使用“特殊利益集团”而不使用“既得利益集团”的概念，是因为前者更能表现我们要探讨的这个利益团体的根本特点，而后者在现阶段有着更加广泛的意义。社会各阶层、各群体都会在社会发展过程中获得“既得利益”，因此很难用“既得”二字将我们要表达的群体特点跟其他利益团体区分开来。

　　3.官僚性特殊利益集团。特殊利益集团可以分为很多类型，比如地方利益集团、部门利益集团、垄断企业集团、靠权钱交易获得超额利润的私人企业集团等等。我们要考察的这种特殊利益集团由于其成员的特殊身份而同公共权力、公共资源建立了独特的联系，具有利用手中掌握的权力攫取本集团和执政官个人利益，并极力维护和不断扩大所属集团的特点，而这些团体或个人利益的获得是以侵害公共利益为代价的，我们权且称之为“官僚性特殊利益集团”。

　　4.合法性。“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”（西摩·马丁·利普赛特，《政治人——政治的社会基础》）“合法性一方面取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和所谓的道德伦理的力量为自己所作所为的种种论证，另一方面，其更为实质的内容是国家政权在大众中赢得的广泛信任和忠诚，从而使人们自觉的把对政府的服从当作自己的义务。”（白刚、林广华，《论政治的合法性原理》）

　　也就是说，政治合法性绝不是建立在威权主义基础之上的，不是靠统治者对自身合法性的强调和灌输，而是主要源于人民对政权的广泛认同。这种广泛认同作为一种价值取向要求国家能够在各种法律、政策制定、执行过程中充分尊重人民意愿，代表公共利益。

　　中国的官僚性特殊利益集团是否已经形成

　　中国政府官员中有一批人利用其掌握的公共权力和公共资源为自己牟取了正当范围以外的利益，这是一种无可否认的客观存在，但是，我们能就此判断官僚性特殊利益集团已经形成了吗？寻找答案可能还要从几个重要方面来进行分析，一是看这些不当利益获得者对利益的意识和维护程度，二是看他们在维护这种利益时，行动是否群体化了。

　　这里涉及的核心问题是个体腐败与群体腐败的分界，换言之，凭借这种特殊形式牟取私利的官僚是个体性行为，尚未构成对整个组织的威胁，还是已经群体化并固化于组织之中？

　　我们主要从以下几个方面对其进行辨析：

　　1.行为主体。个体性腐败，顾名思义，主要表现为个体性行为；而官僚性特殊利益集团能称之为“集团”就必然是群体化行为，是批量性的质变。有学者认为：“行为意义上的腐败是指个人的堕落，组织中出现几个堕落者也是正常现象，依组织纪律处置即可。组织意义上的腐败则不然，对组织来说它不是一种常态，只有在组织运行不正常时才会出现这种状况。”（寻民利，《应从组织意义上认识腐败》）

　　事实上，中国现阶段的官僚腐败已经远不能用个体性腐败来形容了。虽然因腐败而获罪的官员仍是极少数，但从人民群众对官僚的整体印象和评价即可看出腐败官员的个体行为早已因为数量剧增、风气渐盛、影响愈广而逐渐转变为组织性的毒瘤，严重影响了政府公信力和执政合法性。

　　2.行为方式。虽然都是为了牟取私利，但个体性腐败通常因为个人能力有限只能采取隐蔽的、非法的方式；而官僚性特殊利益集团却可以充分利用“人多力量大”的优势，采取或隐蔽或半公开的方式，“合法”却“不正当”地利用公共权力牟取私利。

　　影响或左右、操纵决策，通过制度安排，用合法的途径达到所追求的目的，是官僚性特殊利益集团最基本的获利方式。当然，还包括管制、审批、惩戒等方式。他们既可能用“左”的方式来维护“管制”带来的好处，也可能用“右”的方式大力提倡私有化以中饱私囊。

　　当然，这种群体性“犯罪”并不能说明这种利益集团已经公开化或组织化，其通常不会进行严密的组织准备和明确的个人分工，很有点“背主作窃，不可定期”的意味。他们人人有私利，彼此心照不宣地遵循着、维护着他们所默认的“潜规则”，互不得罪、互相照应，用一个出现频率越来越多的词来总结就是——官官相护。

　　这就说明，腐化的官僚们已经清楚地意识到其利益的存在，并以隐晦但有效率的方式坚决维护这种不正当的利益，其维护利益的方式虽然不是公开的组织化形式，但“潜规则”的作用和影响范围在逐步扩大，并成为集团成员选择的一个重要标准，从而具备了组织性的特征。

　　3.病变程度。个体化腐败从本质上说只是“分子”的变异，不会对组织功能产生太大影响；而特殊利益集团则是功能性病变，甚至可能对组织的职能行使产生较大影响。对于一个组织来说，并不是只要存在某些权力僭越滥用、贪污腐化等违法违纪现象，就可以断定该组织已经出现了组织性腐败，还应该看它是否能靠自身的机制有效抑制这些现象的发展。

　　中共建政后，从毛泽东时代就开始狠抓腐败，尽管后来的历届领导人都将其置于组织建设的最重要地位，尤其是本届领导集体上台以来更是将反腐败作为全面深化改革的重要抓手，被称为“史上最严”反腐。在这种情况下，如果还不断强调腐败只是个体行为、个别行为，这种论调在没有新的证据和改观的条件下可能只会起到反作用，反而让人们对这些特殊利益群体的数量、规模、普遍化程度进一步夸大。

　　所以说，中国官僚性特殊利益集团的存在已经毋庸置疑。个体性的行为尚较易控制和惩戒，而特殊利益集团牵连太广，难以下手，都是“难啃的骨头”，除党内严打之外，必要时可能需要启用外部约束和惩戒机制来改变现状。

　　4.官场“逆淘汰”。值得注意的是，官场的“逆淘汰”也是官僚性特殊利益集团存在的一个重要证据。

　　“高级官僚已经形成一个特定阶层，甚至是一个有自己的准则、习惯和社会心理的人们所构成的帮派……一旦某一官员没有发生这种蜕变，那么这个帮派就会把他排挤和抛弃掉。”（季正矩，《权贵阶层与苏共的腐败及其垮台》）这段话虽然是对苏共垮台前官僚特权阶层的一个描述，但类似现象在中国已现苗头。

　　且不说正直清廉的官员被边缘化的现象，让人难以释怀的是，本来代表社会正义的揭发腐败事件的官员在“圈内”往往会面临被排挤的局面，并极有可能遭遇从此“一蹶不振”的命运。根本原因就在于其破坏了“潜规则”，而这种潜规则恰恰是官僚性特殊利益集团这种非正式的组织群体得以维系和发展的非制度性规则。

　　更加可悲的是，期待进入执政者行列的一小部分人早已放弃了“治国、平天下”和为人民谋福祉的理想，金钱、权力、享受成为他们削尖脑袋想要挤进这扇门的最大动力。以现时中国要进入官僚阶层必需的敲门砖——入党为例，以前的革命者加入共产党面临的前景可能是坐牢甚至牺牲，但是为了实现理想和报负，为了国家和人民的利益，他们坚定地选择了追随马克思主义政党干革命的道路；而后来在许多手持大学文凭、同样满口理想的年轻入党人眼前闪烁的，不再是光荣与梦想，而是飞黄腾达、特权、由党和国家完全包干的物质满足。新晋者的目标选择的变质，必将进一步加强“潜规则”的影响力，进一步加剧官场的“逆淘汰”现象，从而使官僚性特殊利益集团进一步稳固和发展。

　　官僚性特殊利益集团对执政合法性的影响

　　执政合法性危机主要表现为四种形式：一是体系认同危机，包括对国家和政府权威的认同危机，国家、民族的自信心、自尊心、自豪感和政府的信用度下降；二是过程认同危机，主要是指利益表达、利益综合和政策制定中的程序正义性，以及利益被代表的诚意与程度等都被怀疑；三是政策认同危机，主要指政策付诸实施时所遇到的心理抵触；四是政治文化认同危机，主要是指政治体系文化与公民个体文化错位。（王照东，《政治文明视野中的权力问题研究》）

　　官僚性特殊利益集团对上述四个方面都有不同程度的影响，而且这种影响是相互重叠、难以理清的。因此，本文放弃了对影响形式的分类和解析，把分析点放在官僚性特殊利益集团对合法性影响的几个最重要因素上，以期对问题的阐释有所帮助。

　　1.对集权型政府赖以生存的合法性基础——“政绩”的巨大削弱。从社会经济角度来看，经济绩效无疑是政治统治合法性的有效性基础。

　　经济增长和衰退都会导致合法性危机。经济衰退意味着其有效性基础的丧失，是合法性危机的最直接表现。经济成长虽然在一定时期会增强政府的合法性，但长期的经济发展必然会推动社会的政治结构、政治文化的变化，推动人们对政治民主和政治文明的意识和诉求，一旦政治结构、文化的变化与经济变化不相适应，就会在更高层面上产生合法性危机。民众对其政治模式认同度较高的国家，政绩只是民众用来衡量和取舍政治领袖的标准，而非取舍政治制度本身；而在集权型社会，一旦政绩衰退，不但会瓦解统治者在位的合法性，还可能对政治制度本身的合法性产生威胁。

　　对集权程度较高的政府模式而言，现阶段的统治合法性确立的方式与革命时代的合法性建立方式已经大不相同。在革命时代，武力、信仰、目标在合法性建立的过程中几乎平分秋色；而现阶段，执政者用武力获得合法性的基础的有效性已经大大降低，运用诸如“国家目标”或“发展需要”来说服人民放弃部分的政治民主化诉求也显得越来越无力，因此，执政者几乎毫无例外地要把政绩当作合法性的主要来源。

　　为取得人民的支持，政权领袖们必须做出尽快提高人民生活水平的承诺，并且反复强调这种经济增长在其他政权下是根本无法实现的，这一点尤其成为一党执政的国家政治合法性的基础。而以权钱交易和腐败为主要特征的官僚性特殊利益集团恰恰是为牟取私利或小团体利益而损害和牺牲公共利益，对经济增长速度和质量造成极大的损害。

　　官员腐败还造成大量的政府财政支出损失，包括财政支出擅自挤占、挪用、贪污以及其他损失；超编人员占用的财政资金；政府采购“黑箱操作”引起的额外财政费用支出；大量资金通过预算外、体制外渠道流失，部门用自收自支等办法参与财政分配，乱收费、乱罚款、搞各种摊派和私设“小金库”等。

　　由此可见，官僚腐败造成了巨大的经济损失，使作为执政合法性基础的政绩遭到了极大破坏。

　　2.使人们对公共政策的价值起点产生怀疑，降低了政府的公信力。如果把政治视为一种利益分配体系，那么“公正”就是维护这一体系良性运行的关键。人们对政府公共政策的认同其实是有一个最基本的价值起点的，那就是公共政策必须以体现社会公共利益为前提。政策执行的有效性、政治体系的运作方式、决策的程序和法制化都是在满足这个前提的基础上才会考虑到的问题。

　　政策认同性意味着公众对政治体系的支持，而公众的支持可以分为“特定支持”和“散布性支持”。特定支持，是由于特定的政治体系的输出（即特定领域的政策）给予了体系成员某些具体的满足而形成的，即特定的政策绩效带来的特定受惠者群体的支持。散布性支持则独立于具体的政策输出，是对政治体系的“善意”情感，并构成一个“支持蓄积”，这将使民众承认或容忍那些与其利益相悖的政策输出。（王照东，《政治文明视野中的权力问题研究》）

　　政治体系的合法性更主要来自散布性支持而非特定支持。因为“如果不得不或主要依靠输出，指望用人们对特定的和可见的利益的回报来生成支持的话，那么没有任何一个政体或共同体能够获得普遍认同，也没有任何一组当局人物可以把握权力。”（D·伊斯顿，《政治生活的系统分析》）特定支持以政策输出的有效性为基础，而散布性支持则要依靠政治社会化获得，形成一种符合特定政治秩序的政治文化。这种政治文化认同只能靠政府的能力和威望获得，而非单纯依靠强制力。其逻辑起点一定是政府可以反映并代表公共利益，而非代表特定集团利益。

　　中国改革开放以来的经济高速增长是有目共睹的，但整体经济的高速增长与人民群众收入水平和生活质量的提高不相符。政府不可能没有意识到这个问题，只是希望通过诸如“国家发展目标”、“整体利益优先”等尽量延长低成本、高增长的时间。

　　如果经济剩余真能被重新投入生产，成为进一步发展的资金基础，广大民众会期待用短期的利益牺牲换得今后更大的经济回报。问题的关键是：差额部分中的很大一部分不是被重新投入生产和发展，而是通过各种形式流失的。在差额流失的同时造就了一些用经济学原理完全无法解释的“暴富”群体，与底层民众的经济负增长形成鲜明对比。而在这些流失渠道中，最重要、最不可接受的就是集团化的官僚腐败。

　　政策制定者一旦将自身利益置于公共利益之上，政策的公正性就丧失了价值观基础，控制和操纵政策向能为自己提供更多利益的群体倾斜就无可避免。而普通群众尤其是底层民众显然无法满足他们牟利的需求，必然成为被牺牲的对象。而政府只有满足了公民的利益需求，公民才可能满足政府以社会认同为核心的政治利益。于是，官僚性特殊利益集团的存在切断了正常的政府与民众的需求沟通，导致了双方需求的错位，降低了政府的公信力，严重影响了其政治合法性。

　　3.官僚性特殊利益集团凌驾于其他所有利益集团之上，使利益集团相互制衡的状态难以出现。按照多元主义集团政治理论的解释，政府应该是政治过程中中立的行为者，政府的任务在于保证所有利益集团的参与。政治制度是由利益集团构成的，而公共秩序是利益集团力量相互作用的结果。政治权力的分配和政策的构成源于“竞争着的利益的不稳定的平衡。”多元主义的理论家们认为利益集团的存在有利于政治制度，因为它能够在政府面前反映选民的意愿，使社会的许多利益通过组织的游说，通过利益集团和政府间的讨价还价达成妥协达成一致，最终使决策能够反映公众的利益。（王照东，《政治文明视野中的权力问题研究》）

　　虽然精英主义和其他政治理论家们对利益集团有利于政治制度的论断提出了各种批评（主要理由包括：政府不能保证所有利益集团的平等进入；新的利益进入决策过程的困难；精英控制着所有重要决策；一些人能够通过组织起来去控制反对组织对其利益的限制，而另一些人却不能很好地保护自己的利益；多数民众被排除在政策过程之外，使得利益集团自由主义成为创造特权的工具，等等），但是，对集权型政府来说，政治民主化的需求被人为压制，要在维护统治的基础上了解民众需求、体现公共利益，不可能依赖于执政者个人或少数高层领导的公正、清廉、执行力等来实现政策过程公平，必须通过集团间的相互作用和竞争去满足多元主义社会的要求。政府应该是利益集团冲突的调解人，保证利益集团在规则范围内的参与，使其行为最终有利于公众。

　　然而，公共权力是一种稀缺资源，并不是人人都能拥有的。一旦公共权力的执行者背弃了授权者的初衷，摆脱了授权者的约束，将公共权力当成牟取私利的工具，其他利益群体就很难获得与之竞争的机会和能力。也就是说，官僚性特殊利益集团的出现使得人靠公平竞争获得社会资源的铁律被打破，它的成员特殊性、可利用资源的特殊性、影响力的特殊性都决定了其必然凌驾于其他所有利益集团之上。即使其他利益群体有利益表达的渠道，也不可能对其产生制衡力，因此靠利益集团的竞争和均衡状态不可能达致政治民主化。

　　4.使底层民众与政府对立的情绪集聚，容易诱发社会动荡。伴随着发达国家的政治示范效应、政治模式及政治文化的传播，中国人的非经济要求逐步得到释放，政治心理预期产生了巨大的变化，利益和意愿表达的期望逐步增强。在这种政治文化发展的大背景下，如何迎合社会需求，建立合理的利益表达和意愿表达渠道，就成为影响政府执政合法性认同的重要因素。如果民间的表达意愿无法实现、对立情绪无法释放，必将对社会稳定造成极大影响，诱发社会动荡，近年来越来越频繁的大规模群体性暴力冲突就是例证。而官僚性特殊利益集团的存在导致利益集团制衡状态不可能出现，以多种利益集团相互竞争来防止利益聚合、反对情绪集聚的尝试不可能奏效，从而无法以这种被他国经验证明有效的政治模式来防止社会大规模冲突的出现。

　　“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的。前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶性，从而消极地增进我们的幸福。”（《潘恩选集》）而官僚性特殊利益集团背离了人们组建公共权力的这一初衷，不仅没有平衡“丛林法则”、抑制部分利益群体的不正当诉求，反而进一步强化了“丛林法则”，使得一些投机分子更容易利用法律的漏洞和公共权力实现不正当的利益追求，增大了财富成因中的不公正成分，拉大了贫富差距，加深了既得利益者与社会底层民众之间的鸿沟。

　　总之，官僚性特殊利益集团的存在容易诱发不安定因素聚集，引发社会动荡，阻碍社会的正常发展进程，甚至可能间接造成执政党和政府与人民群众的对立。其牟取私利的方式和途径，反映了一种极不公正的利益分配形式，在利益分配中受损的群体必然会产生不满，形成对社会管理者的离心倾向，这种离心倾向本身就酝酿着社会动荡因素；利用公权和操纵政策的投机意识会冲击社会的主流意识形态，导致社会共识日趋萎缩，无法保持政治理想上的一致性，使社会更趋于不稳定，从而导致执政合法性的危机。

　　王茹

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