计生政策须改弦易辙

　　黄细花等六位全国人大代表的联名建议书表示，与其修改《社会抚养费征收管理办法》为《社会抚养费征收管理条例》，不如取消征收社会抚养费，废止《社会抚养费征收管理办法》，这引发舆论广泛关注。

　　2014年11月20日，国家卫生计生委公布了《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》，决定废止由国务院颁布、2002年9月1日起施行的《社会抚养费征收管理办法》。同时，国家卫生计生委回应全国人大代表联名建议书时认为，取消社会抚养费对响应国家号召、遵守计划生育政策的群众不公平。因此，在坚持计划生育国策相对稳定的大前提下，必须坚持社会抚养费征收制度。

　　其实，对遵守计划生育政策的群众不公平不在于取消社会抚养费，最公平的做法莫过于兑现承诺。独生子女父母奖励费差不多是20年甚至30年不变，社会抚养费却因统计局公布的城镇可支配收入、农民人均纯收入的逐年提高而逐年增加，对实行计划生育的和不实行计划生育的在政策基点上的不公平显而易见。不仅如此，20世纪80年代初国家和地方做出的鼓励实行计划生育的政策，有的已没有了实施条件，有的则没有实施或只是部分实施，比如在因征收农村土地而做出补偿时，对独生子女家庭按两个子女对待的政策，在绝大多数地区没有实施或降低标准实施。

　　社会抚养费变成了“以计生养计生”

　　事实上，社会抚养费不被取消的一个重要原因是社会抚养费早就是计划生育工作经费的重要来源。《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发〔2000〕8号）首次把征收社会抚养费和计划生育财政投入联系在一起，要求“社会抚养费、乡统筹费纳入财政预算后，财政相应增加计划生育经费的投入”。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号）进一步提出了社会抚养费占计划生育工作财政投入的目标要求，到2010年，“继续安排“十五”期间已将社会抚养费、乡（镇）统筹费纳入财政预算的人口和计划生育事业费支出人均8元，届时，各级财政投入人口和计划生育事业费达到人均30元。”乡（镇）统筹费随农业税的取消同时取消，社会抚养费约占财政投入的比重达25%以上。显然，如果没有财政的保证和保障，取消社会抚养费将使计划生育工作经费出现巨大缺口。

　　由此观之，以计划生育养计划生育并非无中生有，也不是空穴来风。19个公开社会抚养费的省份征收总额超过166亿元，而当年全国计划生育“三项制度”（计划生育奖励扶助、特别扶助和“少生快富”工程）仅支出64.8亿元。比如2012年江西省征收社会抚养费33.8618亿元，但江西省近5年投入计划生育利导资金仅9200余万元，项目扶持计划生育户的植树造林资金3年(2010-2012年)仅为1.2亿元。

　　中国计生政策的缺陷

　　当然，社会抚养费作为限制不符合法律法规条件生育行为的重要措施，在人口和计划生育工作中，为降低生育数量、实现中国人口稳定发挥了积极作用。问题是，《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》的背景是逐步完善生育政策并启动单独生育第二个孩子。中国早就进入了超低生育水平阶段，2012年抽样调查显示的总和生育率只有1.26。虽然计划生育基本国策地位不变，但此时的计划生育已不是20世纪初的计划生育。启动单独生育二孩，既是为了缓和日趋紧张的生育政策与生育意愿的矛盾冲突，也是基于人口长期均衡发展的需要。继续对不合法生育者实施征收社会抚养费的措施也应与对符合规定应生育而不生育或不准备生育者实施激励政策相对应。否则，如果只有惩罚措施而没有相应的鼓励与激励措施，就政策体系来说就是存在缺陷的。

　　正是这个缺陷的存在，有关的人口发展预测与规划出现了漏洞，使得人口发展规划与人口计划执行结果之间存在着较大的差距。研究表明，1994～2003年统计公报的人口出生数显著偏高，1996～1999年严重偏高，达到400万左右。2000年时出生数累计偏差为1600万，2005年时已高达2400万。“十五”期间，国家人口发展规划人口净增量为6257万人，实际增长为4013万人，实际增长为规划增长数的64.14%；“十一五”期间，规划人口增量为5244万人，实际增长为3418万人，实际增长为规划增长的65.18%。规划人口超出实际出生人口太多，一个重要原因是，不少理论上认为应该结婚生育的以为都结婚生育了，而实际情况并非如此。2010年全国20～24岁、25～29岁女性生育率分别为114.46和91.70，分别只有20世纪90年代、21世纪初的一半左右。

　　限制与保障生育政策应该平行

　　上述政策缺陷还在继续影响着国家人口和计划生育政策与决策。启动单独生育第二个孩子，计划生育系统最担心的是生育反弹和生育堆积。有关的准备工作也是围绕这个中心展开的。然而，执行结果显示，生育反弹没有出现，生育堆积更是无稽之谈。国家卫生计生委统计，至2014年8月底，全国符合单独两孩生育条件的1100万对夫妇当中，只有70万对提出申请，获批的仅62万对，大大低于官方预期。国家卫生计生委相关负责人表示，单独二孩政策效果或许在2015、2016年才可能真正显现。

　　国家卫生计生委相关负责人的意见有其合理性。更须注意的是，符合条件生育二孩的申请率如此之低，既与预期不符，也与历史经验不一致。1984年中央7号文件决定“开小口子、堵大口子、刹歪口子、少数民族也要有一个口子”，对生育政策进行完善，扩大照顾生育第二孩子。1985、1986年全国分别出生人口2196万、2374万人，比1984年多出生146万、324万人。出生人口猛增导致稳定生育政策出台（1986年中央13号文件）。

　　不能说国家卫生计生委关于单独生育二孩政策要在2015年、2016年才能显现效果的观点是不正确的或者片面的，但在目前的中国，谈不了恋爱（因性别比失衡）、谈不起恋爱（时间成本和费用）、结不起婚（结婚成本）、生不起孩子（抚养成本和生育者机会成本）者已不在少数，即使2015年、2016年单独生育第二个孩子的有可能增加一些，也还是远远达不到预期水平。

　　显然，符合规定应当生育而选择不生育，已成为计划生育政策执行的一大隐忧。使符合条件、应该生育的都生育，应当成为中国计划生育政策关注和着力的重点。否则，该生的不愿意生，不该生的继续维持在一个较低水平上，启动单独生育第二个孩子的目的或愿望也无法达成。因此，要出台相应的激励与保障措施，使符合规定应该生育的都能生育。如此，生育政策的效果才可能实现，也才可能夯实中国人口长期均衡发展的基础。

　　放开“单独”生育第二个孩子的政策效果远不如预期，表明单纯依靠生育政策解决中国人口数量与结构问题的时代已经结束。实现中国生育水平的合理回归，需要生育政策的调整，更需要包括社会保障制度、教育制度等相关制度与政策的配合。

　　政策放开也难改超低生育水平

　　以四川省为例，截至2014年10月31日，全省共有84637个单独家庭提出再生育申请，其中73076个单独家庭领取了生育证。根据测算，四川全省单独育龄家庭大约128万户，这就意味着，四川的单独两孩申请率大约为6.6%。四川单独生育第二个孩子政策的执行情况，反映了全国的现实。

　　改变中国持续走低的生育率，对中国人口长期均衡发展、对中国大国地位的确立与巩固无疑具有重要意义。然而，生育毕竟是男女双方自愿的事，且是在家庭实现的，现在人们的生育观念已与过去迥然不同。

　　与不少青年男女不愿意再生孩子是为了追求事业发展不同的是，中国还有更多的人谈不了恋爱，谈不起恋爱，结不起婚。

　　2013年后，中国每年男性过剩人口将达10%以上，“平均每年有120万男性在婚姻市场上找不到初婚对象”。西南交大人口所李树茁研究推算，1980～2000年间失踪女性数量在920万人左右，比例为4.19%。

　　出生人口性别比失衡，与计划生育相伴随。20世纪80年代起中国出生人口性别比开始异常，从1980年基本正常的107左右升至2008年120.56的高点，近几年虽经过积极干预，依然处在118左右的高位。2010年“六普”显示，0～14岁人群男性比女性多1855万左右，意味着未来男女失衡情况将更加严峻。

　　不仅如此，《2012～2013中国男女婚恋观调查报告》显示，18～25岁的女性中70%都是“大叔控”，喜欢比自己年长十岁左右的成熟异性，意味着90龄后男性除面临同年龄段男性人口的竞争外，还面临着70后、80后的竞争。鉴此，要逆转中国目前的超低生育水平，需要更加开放和更加包容的人口政策。

　　孟立联

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