金砖银行的区域化探索与启示

　　金砖国家新开发银行（以下简称“金砖银行”）由中国、印度、俄罗斯、巴西和南非五个金砖国家共同发起成立。与其他多边银行不同，金砖银行致力于探索一种地区平衡的发展模式。在出资比例上，金砖国家平均分摊500亿美元的初始资本，五国享有平等的投票权。在人员分配上，金砖银行的行长、理事会主席、董事会主席分别来自印度、俄罗斯、巴西，这些职位的副手也在五国之间均衡分配。在机构设置上，金砖银行总部设在中国上海，非洲区域中心设在南非比勒陀利亚。2019年11月14日发布的《巴西利亚宣言》进一步提出，金砖银行还将“在巴西圣保罗设立美洲区域办公室、在巴西利亚成立分办公室，并期待2020年俄罗斯、印度两个区域办公室开业”。非洲区域中心于2017年8月正式开业， 这是金砖银行区域化战略的首次尝试。探索非洲区域中心的发展经验，无疑会给该行在其他地区的建设带来重要启示。

　　非洲区域中心的建设过程

　　金砖银行在非洲的起步并不轻松，非洲区域中心的筹建一度因南非国内政治变动而陷入停滞。众所周知，金砖五国财政部是金砖银行的共同设计者，南非财政部更是非洲区域中心建设的主导机构。2015年12月9日，时任南非总统祖马突然宣布撤销财长内内（Nhlanhla Nene）的职务，理由是“内内将成为金砖银行非洲区域中心主任的候选”。由于继任财长的范鲁延（David Vanrooyen）缺少财政经验，导致剧烈的金融动荡，迫使祖马于四天后撤换范鲁延，由戈尔丹（Pravin Gordhan）接替。然而好景不长，祖马在2017年3月又将戈尔丹撤职，南非经济随后再次出现技术性衰退。南非财长频繁易人不仅延缓非洲区域中心的建设进度，还给该国带来经济波动、主权信用降级等问题，进而影响到金砖银行的出资和评级。

　　在经历一系列波折之后，在2017年8月17日举办的第37届南部非洲发展共同体首脑会议上，南非政府正式启动金砖银行非洲区域中心，中心选址在南非行政首都比勒陀利亚。该中心扮演金砖银行在非洲业务的支持角色，有助于提高项目识别、项目协调、项目贷款、项目监督的效率。非洲区域中心在启动仪式上承诺加快在南非项目的确定、筹备和实施，计划18个月内为南非批准15亿美元贷款，用于基础设施建设、能源、供水和区域合作等领域。

　　2016年至2017年，在非洲区域中心成立前的一年多时间里，南非仅获得一项价值1.8亿美元的可再生能源发电项目贷款。2018年，南非获得两项价值5亿美元的贷款，分别用于基础设施和能源领域。2019年3月，南非获得三项价值7.8亿美元的贷款，分别用于电力、水利和可再生能源等方面。2019年9月，金砖银行向南非发放第7笔贷款，价值70亿兰特（约合4.8亿美元），用于基础设施建设，这也是金砖银行首次以南非本国货币发放贷款（详见表1）。

　　从实际运行情况来看，非洲区域中心基本完成了启动时设定的目标。一是在金额上，南非获取金砖银行贷款从非洲区域中心成立前的1.8亿美元，增加到成立后的17.6亿美元；二是在时效上，非洲区域中心改善以往存在的前置时间长、审批手续多等问题，所有贷款都在6个月期限内获得批准；三是在领域上，项目涉及可再生能源、交通、水利等多个领域，基本体现了金砖银行致力于绿色可持续发展的宗旨；四是在货币上，南非兰特成为继人民币以后第二个进行募资和放贷的金砖国家本币，降低了南非借款人的汇率风险，达到了减少对美元依赖的战略目标。

　　非洲区域中心的主要功能

　　对金砖银行来说，总部上海与南非相距甚远，设立非洲区域中心有助于推进和扩展在非洲的业务，更重要的是，有利于加强与非洲地区各行为体的沟通，构建更广泛的伙伴关系。

　　第一，与已有项目实现相互配合。实现《2030年可持续发展议程》《非盟2063年议程》《亚的斯亚贝巴发展筹资行动议程》《巴黎气候变化协定》等发展议程，是金砖银行和世界银行、非洲开发银行等机构的共同目标。金砖银行可通过非洲区域中心，加强与世界银行、非洲开发银行的协调和共同融资，促进非洲区域经济融合，提升非洲工业化发展水平，帮助非洲实现可持续发展。

　　第二，与南非政策法规实现有效对接。由于金砖五国政治、经济、文化等背景差异很大，各国的政策法规也有很大的不同，设立区域中心有助于尽快掌握本地知识，按照本地的政策和法规推进项目建设。从2015年开始，南非财政部开始面向全国招聘非洲区域中心主任、项目融资、风险管理、法律咨询、行政、人力资源等方面的人才。无论是高级技术专家还是年轻初级工作者，南非都采取尽量使用本地人才的原则，促进项目的落地实施。

　　第三，与南非社会团体实现及时沟通。金砖银行在非项目推进需要对南非民间进行有效的政策解释，非洲区域中心是承担这一工作的最佳选择。非洲区域中心定期与企业高管、智库、民间组织等社会团体开展对话，及时加强双方的沟通和协商，同时向金砖银行总部传递信息，共同克服项目推进过程中面临的种种问题，构建更加公平和高效的合作关系。不过，根据世界银行《非洲脉搏》的估计，撒哈拉以南非洲地区每年的基础设施需求超过930亿美元，这些需求的大部分将由公共部门、发展金融机构和多边银行提供资金，私人资本仍有很大的挖掘空间。

　　第四，与其他非洲国家实现经常性接触。由于金砖国家峰会采取轮流举办的形式，金砖国家与非洲国家的对话会每五年才能举行一次，五年间隔对金砖银行这样的开发性金融机构来说显然有些太长。非洲区域中心可以借助地理优势，实现与非洲国家的经常性接触，同时按照贷款项目的要求，灵活吸收其他非洲国家的加入，既不影响金砖银行整体的治理结构，又扩大与非洲国家之间的互动。

　　对南非来说，设立非洲区域中心是对南非新兴大国身份的再确认，有利于进一步巩固南非在非洲一体化合作中的引领地位，同时为本国的经济发展带来更多机会。

　　一是提升能力和地位。非洲区域中心面向非洲发展中国家提供基础设施和可持续发展方面的融资项目，提供相对于IMF、世界银行等传统国际金融机构更为便捷的贷款，有利于发展中国家摆脱完全依赖发达国家贷款的被动局面。尽管金砖银行无意挑战和替代现有国际体系，但仍希望通过设置新的开发性金融机构及其区域分支的方式，倒逼传统国際金融机构加快改革，提升新兴经济体和发展中国家的权利和地位。

　　二是降低融资成本。2019年，中国的信用评级为A+；俄罗斯和印度为BBB-，刚刚达到投资级；巴西和南非为BB+，为垃圾级；金砖五国的加权平均值是BBB-。金砖银行2018年获得标准普尔和惠誉的AA+评级，2019年8月又获得日本信用评级机构的AAA国际信用评级，明显高于金砖国家评级的平均水平。较高的信用评级能够以相对低廉的成本从债券市场筹集资金，并以低于主权借款人自身所能获得的利率继续放贷。因此，非洲区域中心可以为南非使用本币发放债券、贷款提供担保，以更低廉的成本进行本地融资和吸引外资，并减少汇率风险。

　　三是促进区域经济一体化。2018年非洲区域内贸易额仅占非洲地区贸易总额的17%，远低于欧洲的69%、亚洲的59%。设立非洲区域中心有助于增加给与非洲国家的贷款，促进非洲地区工业化和经济一体化。虽然在经济不景气的背景下，南非部分人怀疑向其他非洲发展中国家提供贷款是否明智，但主流观点仍然认为只有改善交通、电力等基础设施，才能为非洲产业集群和区域大市场的产生创造条件，最终使南非自身获益。

　　总之，非洲区域中心是连接金砖银行总部、南非国内以及非洲地区相关主体的桥梁。一方面，非洲区域中心由南非财政部筹建，受到南非政府和社会的监督；另一方面，作为金砖银行的分支机构，非洲区域中心承担总部分配的任务，做好非洲区域项目的协调和实施工作。

　　对金砖银行区域化的启示

　　尽管非洲区域中心筹建时期一波三折，建设过程中也暴露出一些问题。但经过短短两年的探索和发展，非洲区域中心的功能作用不断扩展，取得的成就有目共睹。这些为金砖银行区域化战略的推进提供了宝贵经验和改进方向。

　　第一，降低不必要的东道国干预。南非是金砖银行区域化的主要支持者，在筹建时期便提出给与非洲区域中心更大的自主权。然而，南非财长更迭风波却反映出，东道国过多参与区域中心建设可能带来不可预料的政治风险，进而拖延区域中心的建设。为避免再次发生上述风险，金砖银行应细化区域中心相关制度，明确区域中心的职能范围和东道国的参与权限，坚持金砖银行总部的统一决策和管理。

　　第二，区域中心扩员主要是借款人的增加。金砖银行采取五国平权的治理体系，五国既是出资人又是借款人。按照金砖银行总部与非洲区域中心的关系结构，金砖银行新增的出资人将资本提交给银行总部，再由银行总部向区域中心发放贷款。金砖银行扩员包括出资人和借款人增加两个方面。对银行总部，扩员主要针对出资人，例如G20成员国、地区大国、发达经济体等。对区域中心来说，扩员主要是借款人的增加，不会对东道国的地区代表性及其在银行总部中的权力分配产生影响。

　　第三，区域中心在公私伙伴关系等社会功能方面应发挥更大作用。金砖银行通过基础设施投资，促进经济增长、减少贫困和不平等，但也可能使民众产生对环保、劳工、透明度等问题的担忧。对此，区域中心可借助对话会、听证会等方式，提高政府官员、议会成员、公民社会和私营部门对项目的认识和支持，共同参与环境和劳工标准、透明度和问责制度、公私伙伴关系框架等的制定。金砖银行的贷款活动最初主要面向政府和国有企业，2018年以后，金砖银行将范围扩大至私人企业领域。由于缺少主权担保，金砖银行对私人企业的贷款项目仍很谨慎，这就要求区域中心在构建公私伙伴关系框架和项目准备方面发挥更大作用。

　　第四，区域中心应扩大领域范围，提出更具前瞻性的项目规划。金砖银行的主要关注点在绿色发展和基础设施两个方面，但未能对最近两届金砖峰会提出的技术变革议题做出有效回应。2018年南非约翰内斯堡峰会提出构建“第四代新工业革命伙伴关系”，2019年巴西利亚峰会也将重点放在数字经济、科技创新等领域。区域中心可根据本地区的发展现状，为人工智能、大数据、量子信息、生物技术等重点产业领域的项目搭建平台，加强五国在高新技术领域的合作，助力金砖国家在新一轮科技革命和产业变革中实现互利共赢。

　　第五，区域中心应从“知识聚集”向“方案解决”转型。区域中心通过招聘本地职员、智库合作等方式，成为本地知识的聚集地。在此基础上，区域中心可从学习、互动的过程中发现解决问题的方案，逐步将本地知识转化为本地方案，促进金砖银行项目的顺利推进。具体来说，区域中心应通过制定实施和监督标准、发布指导性报告、培训从业人员等方式，在面对科技进步的机遇和挑战中发挥更大引领作用，推动系统、深入和有针对性地解决本地社会经济发展存在的问题。

　　作为金砖银行区域化战略的初试啼声，非洲区域中心的探索已经非常丰富，其在功能设计方面的成就有诸多可以借鉴之处。当然，非洲区域中心在筹划和运行过程中出现了某些需要改进的地方，值得其他区域中心日后引以为戒，进而推动金砖银行区域化战略更加平稳和有效地实施。

　　郭明英 沈陈

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