供给端与需求端并重助力新旧动能转换和经济高质量发展

　　2020年，全球经贸形势在边际上会有所好转，世界经济增速和全球贸易额增速相比2019年会有所抬升。但美国大选年的政治不确定性对全球经济特别是中美经贸关系潜在风险仍需高度警惕，另外，英国脱欧程序落地以及法国、巴西、智利等地的社会不稳定事件也可能产生外溢风险。

　　从内部来看，我们认为2020年的中国经济形势具有四方面典型特征：一是中国经济仍然处于新旧动能转换的结构调整期。旧动能增长潜力收窄，新动能尚不足够稳固和广泛，“传统行业的产能更新”和“新兴行业的动能挖掘”仍将是2020年实体经济领域机会与挑战并存的两条主线。二是通货膨胀环境高度复杂。呈现结构性通胀、被动通胀、感知分化等特点。三是制度环境距离经济高质量发展的要求仍有差距，改革开放创新的任务依然艰巨。四是财政金融领域仍然存在若干突出问题。地方财政收支平衡压力加大，金融防风险形势依然严峻。

　　在新旧动能转换的特殊发展阶段，宏观经济管理应当供给端与需求端并重，体制性改革措施与逆周期宏观调控措施并举，共同为经济结构转型营造有利的环境。为此，本文着重从财政货币政策和金融供给侧结构性改革两方面为2020年的宏观经济管理提出若干对策建议。

　　外部环境：全球经贸形势边际好转，若干突出风险点仍值得警惕

　　总体来看，2020年全球经济贸易的景气度在边际上将有所升温，这意味着中国经济面临的外部环境相比2019年会好转，尽管若干突出风险点仍需要保持高度关注和警惕。

　　一方面，2020年全球经济增速和贸易额增速预计会高于2019年。根据国际货币基金组织（IMF）的最新预测，2020年全球经济增速预计为3.4%，高出2019年0.4个百分点。其中，发达经济体预计增长1.7%，增速与2019年持平；新兴市场及发展中经济体预计增长4.6%，增速比2019年高0.7个百分点。IMF预计2020年全球贸易总额增速会由2019年的1.1%大幅提高到3.2%。

　　但是另一方面，国际经贸环境仍然具有较大的不确定性，需要中国的宏观经济管理者和企业经营者保持警惕。其一，尽管中美已经就第一阶段贸易谈判初步达成了协议，但是中美之间大国关系正在发生深刻历史性调整的态势没有变，中美经贸关系的走向仍然充满不确定性。特别是考虑到2020年是美国大选之年，在这样的特殊年份，尤其更应警惕美国政治黑天鹅事件对全球经济特别是中国经济产生外溢效应。其二，英国脱欧将正式进入实施程序，其具体过程不论是对于英国还是对于欧洲大陆而言，都意味着“冲击”。其三，法国、巴西、智利等地的大规模游行示威等社会不稳定事件时有发生，有的甚至仍呈蔓延态势，一些国家劳资矛盾、政群矛盾长期积累，不同社会阶层和社会群体之间的意见对立情绪高涨。

　　国内经济形势展望：2020年中国经济呈现四方面突出特点

　　对于2020年的中国国内经济形势，我们有如下四方面判断：

　　中国经济仍然处于新旧动能转换的结构调整期。旧动能增长潜力收窄，新动能尚不足够稳固和广泛，新兴领域对经济增长的向上“拉力”尚不足以抵消传统领域对经济增长的下行“压力”。一方面，经过多年的长足发展，大部分传统行业已经基本实现了供需平衡，有的行业已经步入随人口规模变化而变化的稳态增长阶段；部分行业的生产能力甚至超过了现阶段的有效需求，继续进行简单的数量扩张的空间有限。另一方面，移动互联网、高端装备制造业、新能源汽车、云计算、大数据等高新技术领域，以及旅游、文化娱乐、传媒等服务领域近年来蓬勃发展，成为经济的新增长点；但一来规模尚不足够大，二来产业链条的带动作用尚不足够广泛，因而到目前为止仍然无法抵消传统领域给经济增长造成的下行压力。

　　“传统行业的产能更新”和“新兴行业的动能挖掘”仍将是2020年实体经济领域机会与挑战并存的两条主线。一方面，5G、新能源汽车、现代服务业、大数据、云计算、人工智能等新兴领域增量势头明显，具有广泛的投资机会和就业机会。尽管这些领域的创新和市场开拓主要是企业的事，但在相关制度建设和新型基础设施建设方面，政府需要主动作为，从而为新经济的发展创造更适宜的环境。另一方面，传统领域也仍然存在诸多新增长点或高质量发展的突破口，主要体现在四方面：一是生活服务业、教育、医疗等传统行业的产能扩张与品质提升；二是传统行业的线上线下融合；三是市政基础设施建设与新型基础设施建设；四是高污染行业的产能绿化。

　　兼并重组、要素资源再配置将成为未来一段时期传统经济领域的一个典型特征。一些在市场竞争中不具有优势企业可能逐渐被市场淘汰，通过破产清算、兼并重组等方式实现产能出清；一些竞争优势明显的企业随着整合资源，优化供给能力，进一步发展壮大。一方面，要认识到这是市场经济发展的自然现象，避免不必要的大规模政策干预；另一方面，必要的制度建设和政策配合要跟上：一是破产清算相关的制度安排，提高要素资源的流动能力和再配置效率，防止僵尸企业继续消耗浪费要素资源；二是对失业人员等弱勢群体的职业再教育和社会托底政策。

　　通货膨胀环境高度复杂。当前我国的物价环境呈现结构性通胀、被动通胀、感知分化等特点。在猪肉价格大幅上涨的带动下，2019年第二季度以来我国CPI快速上行，11月份CPI相比去年同期上涨4.5个百分点。其中仅猪肉价格上涨一项，就带动CPI上涨2.64个百分点。扣除食品和能源价格之后的核心通胀率仍维持弱势，11月份同比增速仅为1.4。工业领域的PPI指数为负增长，11月份相比去年同期下降了1.4%。2019年前三季度的GDP平减指数亦处于1.6%的较低增长水平。预计2020年二季度之后，随着猪肉价格的影响逐渐弱化和消散，CPI增速将明显下降。总体而言，CPI不会对2020年的货币政策构成制约。

　　不过也应注意到，尽管表征一般物价的核心CPI增速和GDP平减指数增速并不高，但是由于前期物价上涨的积累，特别是住房成本、医疗、教育以及生活服务业的持续较快上涨，导致普通家庭感知到的生活成本并不低。特别是在当前城乡居民平均可支配收入增速放缓的背景下，人们对一般生活物价成本的抬升更为敏感，对通胀的认识和治理应尤为谨慎，应当综合考量包括CPI和PPI细分项、房价及房租价格、工资、利率等在内的“广义价格体系”的水平及边际变化，避免紧盯住单一指标造成误判。

　　制度环境距离经济高质量发展的要求仍有差距，改革开放创新的任务依然艰巨。经过2013年以来一系列深化改革的举措，近年来我国经济发展的制度环境总体上已经出现了明显改善。一是以“三去一降一补”为主要任务的供给侧结构性改革取得了预期进展。钢铁、煤炭等重点行业产能大幅去化，三四线城市房地产积压库存基本化解，宏观杠杆率过快攀升的势头得到初步遏制，增值税税率、个人所得税综合税率和社保费率明显下调，基础设施和民生补短板也取得了一定成效。二是京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等旨在推动区域协调发展的战略规划相继出台并走向落实。三是新一轮高水平开放步伐加快。多次下调进口关税税率，通过了《外商投资法》，对负面清单之外的外商投资疑虑实施国民待遇，取消或显著降低汽车、石油天然气、部分电信增值业务、金融业等领域的外商投资限制。四是赢精准脱贫、污染防治、防范化解重大风险三大攻坚战取得明显成效。五是“放管服”改革深入推进，营商环境改善。企业注册环节审批事项明显减少，审批环节效率提高，多地推出了“最多跑一次”“政府店小二”等提高企业经营和居民生活便利度的举措。我国在世界银行发布的“2020年营商环境报告”中的排名跃升至全球第31位。

　　然而，与高质量发展的要求相比，我国现有的经济制度环境仍然存在差距。突出体现在如下两个方面：

　　一是实体企业的发展环境存在改善空间，中小微民营企业尤甚。近年来，随着环保治理成本、用地成本、用工成本的较快上升，我国民营中小微企业的综合运营成本显著提高。民营企业与国有企业在市场准入、融资、社会地位等方面的差别性待遇客观而言仍然存在。加之中美贸易摩擦以来美国进口关税税率的上调，以及市场上对于中美经贸关系不确定性的预期，民营企业特别是中小微民营企业的经营困难有所加剧，东南沿海地区出现了一定规模的企业外迁。

　　二是支持创新驱动发展的制度环境尚不够优化，不够灵活。科研院所类行政化管理的情况仍然较为普遍的存在，科技成果转换的机制不够顺畅，科技成果收益分享机制不够灵活、不利于调动科研人员的积极性。支持基础科学研究的资源配备相对不足，导向和激励机制均有待加强。另外，国家科研能力和技术创新能力提升是一项系统性工程，需要从幼儿教育、小学中学教育阶段就开始下功夫，而目前我国在幼儿教育和中小学教育阶段对青少年儿童好奇心、创新意识、创新能力的培育和鼓励均存在不足。

　　财政金融领域仍然存在若干突出问题。一是地方政府财政收支平衡压力加大。一方面，受经济增长名义增速下行、企业盈利能力减弱、土地出让增速放缓等因素影响，财政收入增速明显降低；另一方面，行政运转、民生、基础设施补短板等财政支出又具有较强刚性。减收和增支共同导致近年来地方政府财政收支平衡压力。尤其是2019年新一轮减税实施之后，一些地方财政收支压力进一步上升，有些中西部地区甚至在保工资、保运转、保民生方面出现了困难。

　　二是金融防风险形势依然严峻。随着2016年开始的结构性去杠杆以及2017年以来对影子银行体系的规范治理与强化监管，近年来宏观杠杆率过快攀升的势头得到了初步遏制，地方政府隐性债务、互联网P2P、股权质押、数字货币ICO等一些重要领域的金融风险处于有序化解之中。但金融领域风险易发多发的复杂形势依然存在，仍将成为困扰接下来一段时期我国经济的不确定因素：例如，部分中小银行公司治理不完善，大股东违规违法进行利益输送；又如，民营企业在经济转型期盲目扩张业务，导致杠杆率主动或被动上升，债务违约暴雷事件频发；再如，部分缺乏产业和人口支撑的三四线城市及县城面临房价下降风险，一些房地产企业资金链条脆弱，而房价下跌和房地产企业的资金链断裂风险又可能向更广泛的金融部门和实体经济传染扩散。

　　对策建议

　　在新旧动能转换的特殊发展阶段，科学合理的宏观经济政策尤为重要。宏观政策应当供给端与需求端并重，体制性改革措施与逆周期宏观调控措施并举，共同为经济结构转型营造有利的环境。下面着重从财政货币政策和金融供给侧结构性改革两方面，为2020年的宏观经济管理提出对策建议。

　　加强逆周期调控，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。在经济增速持续多年放缓、结构调整阵痛犹存、新旧动能接续尚未完成、外部环境高度不确定的情况下，应更加全面地、辩证地看待经济增长速度与经济发展质量之间的关系。要充分认识到，经济增长速度与经济高质量发展之间并不是非此即彼的矛盾关系。一方面，高质量发展需要有一定的经济增速作为保障和依托。从防风险的角度而言，最好的防风险手段就是保持适度的经济增长，只有在动态发展、做大增量的过程中，才可能从根本上缓解债务负担，化解金融风险。从民生福祉和社会稳定的角度而言，也只有保持一定速度的经济增长，才能不断提升民生福利水平，為化解社会矛盾和维护社会稳定提供积极宽松的环境。另外，环境污染治理、基础设施补短板、地域之间更平衡更充分的发展等等，都需要在动态发展中才能实现更有效的推进。另一方面，当前我国人均收入水平距离高收入国家门槛还具有较大差距，14亿国民中实现中产的比例还不到三成，城镇化率距离发达国家仍然有不小的差距，这些因素都意味着我国经济仍然有较大的发展空间。

　　面对经济下行压力，应当保持底线思维。科学合理的财政政策和货币政策是宏观经济逆周期管理的主要工具，同时也为一个时期的宏观经济政策奠定了主基调，是做好“六稳”工作的前提。2020年应继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

　　其一，积极的财政政策要做到提质增效。在前期减税降费政策开始发挥积极效果的同时，2020年财政政策应更加注重于支出端，重点在民生和基础设施建设领域发力，将“补短板”和宏观经济逆周期调节结合起来。一是建议适度提高财政赤字率，加快政府一般债和专项债的发行节奏。二是优化财政资金支出结构，提高财政资金使用效率，同时，严格压缩一般性支出，保障重点领域支出。三是有效发挥财政资金的乘数效应。落实专项债资金充当符合条件的重大基建项目资本金政策，根据实际情况合理划定项目范围，增强财政资金撬动社会资金的能力。

　　其二，稳健的货币政策要做到灵活适度。一是保持与名义GDP增速大体相适应的广义货币增长和社会融资规模增长，为金融体系和实体经济维持合理充裕的流动性。二是适度引导广谱利率下行，切实降低实体经济，特别是民营中小微企业和三农领域的融资成本。三是优化信贷结构。增强对制造业中长期投融资的支持。在市场化原则下，综合运用供应链金融、金融科技等手段，加强对民营企业特别是中小微企业的支持力度，化解融资难融资贵问题。四是提高直接融资比重。加快探索注册制经验，强化证券市场的价格发现和资产定价功能，更加注重发挥私募股权基金在创业投资、扶持企业发展壮大、兼并重组等方面的积极作用。

　　深化金融供给侧结构性改革，防范化解金融风险。一是丰富金融毛细血管，疏通货币政策传导渠道。2014年之后，我国的货币创造机制发生了深刻转型，由以前的“外汇占款渠道”为主转向“央行再贷款渠道”为主。在外汇占款渠道下，美元等外汇充当了市场自发的效率识别机制，对金融机构主动效率识别能力的要求不高；而在央行再贷款渠道下，货币信用由中央银行向实体经济的传导链条则对中央银行、商业银行、非银金融机构等的主动效率识别能力提出了高要求。特别应当注意的是，证券、公募私募基金、信托等非银金融机构在新的货币信用创造体系下发挥着重要作用，在很大程度上发挥着类似于银行分支网点的金融“毛细血管”的功能，是保障货币政策顺畅传导的必要基础设施。因而，对于合理的影子银行业务，应当在规范的基础上促进其健康发展，避免“一刀切”地关停。

　　二是强化金融机构主动适应经济结构转型的能力。高度依赖抵押品进行信用识别和风险控制是我国商业银行过去长期以来的重要经营模式。近年来，服务业在我国经济中占比持续上升，一二三次产业融合发展成为趋势；考虑到大部分服务业行业具有“无厂房设备、无原材料、无库存”的特点，难以按照抵押信贷的要求获得融资。为此，商业银行体系应当主动适应经济结构转型，针对服务业和创新驱动领域的新特点，强化信用识别和风险控制的能力。

　　三是深化基础设施投融资体制改革。我国经济中仍然存在巨大的基础设施投资建设需求，在地方政府财政压力增大、财政赤字难以大幅突破的情况下，如何为基础设施建设进行融资，成为摆在各级地方政府面前的一个紧迫问题。当前应根据基础设施投融资项目的特点，建立专门机制，将基础设施融资从一般性的商业融资体系中剥离出去，并与一般公共预算债务相区别，建议研究试点设立专门的“基础设施投资银行”和“基础设施投资基金”。这样能起到“一石三鸟”的作用：第一，为基础设施投资项目提供量身定制的金融服务，匹配更符合其现金流特性和风险特性的融资；第二，有助于厘清地方政府债务的边界，便于政府债务管理，从根本上防范地方政府隐性债务风险；第三，能够降低地方政府及其下属城投公司的类公共融资对私人企业一般商业融资的挤出。

　　四是加强中小商业银行风险防范，规范中小商业银行公司治理架构。以包商银行、锦州银行等风险事件处置应对为契机，对中小商业银行的风险情况进行全面系统性地排查摸底。深化以城商行、农商行为代表的中小商业银行改革。首先，健全和规范公司治理架构，杜绝大股东操控银行经营，违规违法向利益相关主体放贷。其次，引导和强化中小商业银行主要服务本地實体经济的功能属性，避免中小商业银行过度依赖金融同业业务，“脱实向虚”。

　　冯明 钟春平

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