从美国对华加征关税商品排除机制看中美贸易摩擦

　　美国对华加征关税排除程序背景介绍

　　2018年7月，美国依据《1974年贸易法案》的301条款，正式开始对中国输美500亿美元商品加征关税，中国随即宣布对等反击。在此后一年多时间里，贸易摩擦谈谈打打、持续升级，至今美国已形成四个对华商品加税清单。按照时间顺序，被美国加征关税的中国商品价值分别是“清单一”340亿美元、“清单二”160亿美元、“清单三”2000亿美元和“清单四”3000亿美元，其对应加征关税额分别为25%、25%、25%和15%。由于美国自中国货物贸易进口占其总进口额的18%，而截至目前加征关税已基本将所有中国输美商品覆盖，额外的关税已经对美国进出口企业、农业和制造业、消费者乃至整体经济产生负面效应。尽管美国总统特朗普一再强调额外关税全由中国承担，但美国贸易官员知道其中的利害，在设计“301条款”关税清单时就准备了相应的产品排除机制。

　　作为排除的依据，申请人需要在三个问题上作出说明：其一，是否被申请产品只有中国有，此产品或类似产品能否从美国或第三方国家获得？如果不能从中国以外获得必须提供解释，或说明申请人不确定产品可获得的情况。其二，对该被申请产品加征关税是否对申请人或其他美国利益已经或将要产生严重的经济伤害。其三，被申请产品是否对“中国制造2025”或其他中国工业项目具有战略性重要意义。任何申请提交后，14天内任何人均可提出反对意见，申请人在此后7天内可以提出回复。美国贸易代表办公室（USTR）不定期公布产品排除结果，批准或否决都是最后决定，不可上诉。任何被批准的排除均可向前追溯到加税之日起，关税排除期为一年，一年后是否能延期尚无说法。任一“产品”被排除后，不限于申请人，其他所有进口此产品的均被免除额外关税。

　　在中美贸易摩擦中，无论是被税贸易额和产品排除额都达到了前所未有的数量和价值。正是由于中美贸易摩擦的规模和复杂性日益增加，USTR从“清单一”“清单二”到“清单三”的排除程序不得不做调整。在排除申请表中，USTR要求申请人写明：申请排除产品的HS10位码；产品名称及详细描述；申请者与产品的关系及申请排除的原因；2017年、2018年和2019年第一季度申请人从中国、美国国内和第三方进口此产品的数量及价值；2018年公司营业收入，申请排除的产品2019年第一季度的进口金额，以及2019年第一季度同比2018年一季度营业额的增减；如进口品为在美最终销售品，需中国进口品销售占总销售额的比例，如进口品为中间产品，则需提交中国产品成本占总成本比例。“清单三”的排除程序在执行中的调整包括：对“产品”定义有所放宽，只要产品特征一致，允许其包括不同的大小和型号。这就免去了同一产品下因配置差异而逐个申请的麻烦。对产品“用途”限制有所放松，在识别产品用途时接受美国海关进口文件描述，不再过分纠缠产品的“主要或实际”用途。这些变化表明，美国已经为更大规模排除产品关税做好了准备。

　　美国对华加征关税排除申请数据分析

　　截至2019年9月，USTR公布了13批排除清单，其中8批针对340亿美元清单，3批针对160亿美元清单，2批针对2000亿美元清单，3000亿美元清单的排除机制尚未开启。到2019年9月30日，对前三个清单的产品排除申请已经结束，“清单四”的申请程序尚未公布。USTR对排除申请的审批在贸易摩擦开始一年后刚刚完成了“清单一”和“清单二”。从产品排除申请看，“清单一”有1221家企业发起了10814个申请，批准3530个，HS10位码税号328个；“清单二”有459家企业发起2869个申请，批准689个，涉及税号81个。两者合计批准率30.8%，批准税号数量占总体申请27.4%（详见表1）。目前其网站公布的“清单三”申请数量已达30338个。USTR缺乏人手和經验处理如此大量的排除申请，因此审批速度缓慢。

　　但是，仅有企业排除申请的提交和通过情况并不能说明排除机制对经济的实际影响，需要对排除的产品覆盖面特别是总金额做出估算，才能看出中美贸易的关联程度。通过2017年美国进口数据粗略估算，截至2019年9月底，在340亿美元“清单一”中，排除涉及的HS10位码税号进口金额约为84.9亿美元，占比约为25.12%；160亿美元“清单二”中，排除涉及的HS10位码税号进口金额为36.3亿美元，占比提高至约25.7%（详见表2）。

　　虽然由于数据的限制，对排除金额的估算存在偏差，但得到排除金额的比例仍然相当可观。按照USTR当初设计加征关税清单的初衷，涉及500亿美元产品的关税“清单一”和“清单二”属于与“中国制造2025”关联度高、可替代性强、对美国经济影响小的一类。而现在根据排除机制的三大条件得到的结果却是关税税号占比27.4%，总金额占比24.2%的商品被排除在外。这表明，美国有大量产品满足中国是唯一来源、不从中国进口对申请者和美国利益有极大损害以及不涉及“中国制造2025”的条件。USTR也认识到这一现实情况，做出了适当的排除。随着贸易摩擦升级后2000亿美元和3000亿美元商品加征关税的展开，美国企业和消费者对“清单三”和“清单四”里中国商品的依赖度更高，因而排除机制的结果也大概率超过“清单一”和“清单二”的排除比例。

　　典型商品案例分析

　　在数量众多的“清单一”和“清单二”产品排除申请结果中，被排除的金额最大的产品和被拒绝的金额最大的产品有典型意义，下面将分别做案例分析。

　　被排除的金额最大的产品——注塑模具

　　在被排除的HS10税号涉及金额最大的10个当中，可以看到，除了8480718045，其他税号下商品都未被全部排除。被完全排除的8480718045税号覆盖注塑（或橡胶）模具，申请排除的企业相比金额前10的其他税号多得多，高达53家企业（详见表3），2017年产品进口总金额4.14亿美元。这些企业主业包括塑料包装、汽车配件制品、运动射击用品、模具工具制造、动物玩具用具等，其中没有知名大企业，直接面向的消费者数量少。

　　作为基础行业，模具涉及冶金、建材、机械、汽车、轻工、电子、化工等各个行业，应用范围十分广泛。据海关统计，2018年中国模具出口额为60.85亿美元，同比增长10.84%，国内模具总产值占世界的三分之一强，占全球模具出口总量的四分之一。因此，注塑模具成为被排除的金额最大的产品不是偶然的，而是由中国模具工业在世界中的地位及其与美国产业链紧密整合的程度决定的。

　　其他部分获批产品，如液体泵部件、成套车船飞行器用绝缘导线、无线电导航辅助装置、其他飞机直升机用部件，都被认为具有高科技产品属性，涉及“中国制造2025”，因此USTR都采取了个案处理，部分排除的办法处理。

　　被拒绝的金额最大的产品——客车四缸发动机

　　在涉及金额前10的被拒绝申请税号中，最突出的就是由沃尔沃和通用汽车两家公司提出的税号8703230140项下的乘用车四缸排量1.5～3升发动机排除申请。两家汽车公司在中国生产部分发动机供应美国市场，涉及金额按照2017年进口额计算为15.21亿美元（详见表4）。USTR拒绝的原因无外乎两点：一是此类型发动机美国和第三方国家多有生产，中国不是唯一来源地；二是相对于两家汽车总销售量和收入相比影响可控。但是，毕竟15亿美元的发动机影响价值200亿美元的汽车生产，两家企业不得不提出排除申请。从这一案例可以看出USTR对特朗普政府“用美国货、雇美国人”政策的贯彻。

　　排名第二、第三的被拒产品分别是硬盘和发光二极管，涉及金额分别为8.9亿美元和6.53亿美元。硬盘申请被拒绝的企业日立和东芝均为日资企业，但同为日资的音响巨头第一音响和先锋公司申请的存储单元获得批准。可见是否外资并非决定因素，而可替代性是主要考量。发光二极管主要用于照明，但中国以外有一定产能，所以即便有19家企业提出申请，仍无一获批。

　　同一企业兼有被批准和拒绝申请——滚珠轴承案例

　　有不少美国企业提出了多个产品排除申请，但是有些申请被批准，有些被拒绝。在具有排除申请同时被批准和拒绝的企业中，数量最庞大是箭头电器（Arrowhead Electrical Products Inc.）。这家公司主要生产旋转电器部件，比如用于汽车、卡车、摩托、汽艇上的交流发电机和电器配件。就加税“清单一”，箭头电器提出了474项产品排除申请，结果被批准167项，涉及税号3个；被拒绝307项，涉及税号9个（详见表5）。

　　箭头公司申请的12个HS10税号中有6个都在HS8（84821050，带整体轴的球轴承除外的滚珠轴承）项下。也就是说被批准的8482105044/48/52，与被拒绝的8482105028/56/68都是滚珠轴承下的不同型号。不同的是，8482105044/48/52是直径9～100毫米的三种单排滚珠轴承，以2017年12月为例，美国分别进口了996万美元、1520万美元、2030万美元该产品，其中自中国进口占比50.1%、44.9%、31.2%。8482105028/56/68分别是角接触球轴承、100毫米以上以及其他特殊轴承，美国的进口额分别为1530万美元、879万美元、317万美元，其中中国占比为11%、17.5%、24.9%，前两种产品排名第一的来源国是加拿大和日本，第三种中国虽排第一，但后三家瑞士、德国和加拿大与中国出口额相差不远。

　　由此可见，滚珠轴承9～100毫米级别的生产，中国的确占据了美国进口的半壁江山。短期内美国企业无法替代，而且鉴于轴承涵盖的产业链，对美国制造业特别是汽车产业影响将十分巨大。但同时，制造工艺更为复杂、技术要求更高的轴承，由西方发达国家生产供给美国，此类轴承申请排除被拒绝既是因为中国占美国市场份额小，容易被替代，同时也让美国达到了压制中国制造业向价值链上游升级的意图。

　　加征关税排除机制对中美经济的影响

　　本文介绍了美国对华加征关税排除机制的出台背景、执行程序、批準条件以及最新进展，该机制在中美贸易摩擦的分析中直到最近才引起关注，但事实上这一机制的使用对中美两国的经济及未来的双边贸易谈判有着不可小觑的影响。

　　第一，丰富了中国的贸易政策工具箱，中国国务院关税税则委员会也引入了类似的关税排除机制。2019年5月13日，税则委员会发布了《对美加征关税商品排除工作试行办法》，启动了中国的关税排除机制。9月11日，第一批对美加征关税商品排除清单公布，为我国企业提供了与美国企业相同的关税排除便利。

　　第二，排除加征关税商品所涉及的金额不容忽视，为中美关税战提供了缓冲地带。截至2019年9月底，500亿美元输美商品排除金额占比平均已达到约25%。后续征税商品对美国经济负面影响更大，其排除金额比例可能会更高。

　　第三，从执行结果上看，获批的排除加征关税商品基本符合美国官方公布的三个标准。而没有获批的排除加征关税商品则有如下几个特点：其一，属于重点打击的产业，或者产业内部升级方向；其二，可替代性相对较强；其三，对消费者影响较小。

　　第四，加征关税排除机制对于美国来说是发起“非理性”贸易摩擦背后的“理性”托底——它避免了美国企业短期承压过大，使其在短期无法找到替代来源的条件下维持全球产业链的正常运作。但它迫使美国企业在有国内或第三方替代来源的情况下减少或停止向中国购买。特朗普政府可以利用这种不确定性，推动美国企业在内的外资转向中国以外投资设厂，从而达到逐步将产业链移出中国，压制中国战略性产业发展的中长期目标。

　　第五，加征关税排除机制短期内缓解了中方企业由于关税上调而压低价格所带来的利润压力。中方企业应该关注美国官方公布的排除信息，积极与美方商业伙伴沟通，创新拓展贸易渠道，尽量降低自身损失。中长期中国需警惕产业链转移风险和产业升级受阻风险，有针对性地帮扶未被排除的产品和生产企业。

　　总之，排除机制虽然暂时释放了压力，减少了美国经济和社会因特朗普贸易政策带来的损失，为特朗普在中美贸易谈判中使用极限施压手段提供了国内回旋空间，但这一做法很可能给特朗普政府带来贸易摩擦对美国伤害不大的错觉，使其在贸易谈判中保持强硬立场不妥协，从而拉长贸易摩擦的时间。只有从排除机制的结果中吸取正确的教训，理解中美经济在全球化时代的相互依赖，才能回到中美贸易谈判的正轨上来。

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　　赵海 姚曦 徐奇渊

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