专家：以家庭为单位缴纳个税难度大

　　近期，财政部部长楼继伟在谈到财税体制改革的重点时表示，加快资源税改革，建立环境保护税制度，加快房地产税立法并适时推进改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度。而其中与个人切身利益直接相关的无疑是个人所得税。我国目前实行的是分类所得税制，客观上造成了工薪阶层缴税多，而高收入阶层缴税少的问题。逐步建立综合与分类相结合的所得税制，可以相对体现税收公平原则。

　　那么，综合与分类所得税制应当如何逐步建立？需要具备什么样的条件？解决哪些问题？本报记者就此采访了业内专家。

　　我国个人所得税发展历程

　　个人所得税(Individual Income tax)，是以个人(自然人)取得的各项应税所得为对象征收的一种税，是调整征税机关与自然人(居民、非居民人)之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。

　　个人所得税的课税对象是个人所得额，但如何确定应税所得，西方经济学界有两种对立的理论：一种是“所得来源说”，即认为只有从一个可以获得固定收入的永久性“来源”中取得的收入，才应被视为应税所得；另一种是“净增值说”，即认为应税所得应包括所有的净收益和由第三者提供劳务以货币价值实现的福利，所有的赠与、遗产、中奖收入、投资收入和年金等各种周期性收益，但要从中扣除所有已支付的利息和资本损失。国际上通行的个人所得税税制有分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制三种模式。

　　我国在中华民国时期，曾开征薪给报酬所得税、证券存款利息所得税。1950年7月，政务院(国务院前身)公布的《税政实施要则》中，曾列举有对个人所得课税的税种，当时定名为“薪给报酬所得税”。但由于我国生产力和人均收入水平低，实行低工资制，虽然设立了税种，却一直没有开征。

　　1980年9月10日，全国人大通过《个人所得税法》，个人所得税制度自此启动。为了统一税政、公平税负、规范税制，1993年10月31日，全国人大决定修订《个人所得税法》，并同日发布了新修改的《个人所得税法》(简称《个税法》)，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。1994年1月28日，国务院配套发布了《个人所得税法实施条例》。1999年8月30日，全国人大决定第二次修订《个人所得税法》并于当日公布生效，把《个税法》第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，而开征了《个人储蓄存款利息所得税》。

　　2005年10月27日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，将个税免征额定在1600元，自2006年1月1日起施行。2007年12月29日，又通过了关于修改《个人所得税法》的决定。个人所得税免征额自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。2011年6月30日，全国人大常委会通过了关于修改《个人所得税法》的决定。根据决定，个税免征额将从现行的2000元提高到3500元，自2011年9月1日起施行。

　　加强税源监管最重要

　　通过上述发展历程可以看出，制度的完善都是需要循序渐进不断向前的。那么，对于目前想要建立综合与分类相结合的所得税制，应该如何逐步推进呢？

　　对此，中央财经大学税务学院副院长张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，从我国目前个税征管现状来看，税制模式转换和税制重新设计固然十分重要，但最具迫切性、长远性、基础性、根本性的问题恐怕还是提高税务机关的税源监控能力问题。因为不论采用什么样的税制模式，税源监控机制跟不上，再合理的税制也落不到实处，量能负担、调节贫富悬殊的问题也解决不了。

　　专注于中国税制改革研究的俄罗斯圣彼得堡国立大学博士刘宇卓认为，首先，当前《预算法》的修订是财税改革的前提条件，对于纳税人而言，政府财政的公开透明让纳税人明白政府收支的来龙去脉，从而间接促进自然人主动纳税的积极性，为个人所得税制度改革中个人申报制度的完善打下了重要的基础。其次，从监管方面而言，鉴于我国现行的个人所得税管理制度体系仍停留在工薪代扣的水平，纳税人数众多、地域分散较广加大了纳税监管难度。因此，综合与分类相结合的个人所得税制改革的推进，需要对应技术层面上包括要建立以自然人为单位的全面财产信息税务登记制度，以及全国统一的涉税信息服务中心。各金融机构、海关、财政等部门应与税务部门实现涉税信息共享，对于有关涉税信息应按税务机关要求及时准确提供。相关法律的修改也应使自然人面临和企业一样的税收强制措施，从而建立个人主动报税、政府依法征税、财政透明支出的良性循环的财政系统。

　　“家庭”的定义最困难

　　我国现行的个人所得税制，客观上造成了工薪阶层缴税较多，而高收入阶层缴税较少的问题。同时，个税对所有纳税人实行“一刀切”，没有考虑纳税人的家庭负担、家庭支出的问题。在国外个人所得税的征收，很多国家是以家庭为单位纳税，或者根据家庭负担状况的不同纳税。

　　对此，张广通认为，我国个税目前采用的是分类所得税制，其好处是可以分类进行税源信息的搜集，分类进行税款扣缴，最大限度地防止税款隐瞒逃漏。缺点主要是收入归类有难度，同类收入之间和不同类收入之间的税负容易出现不平衡，不能依据家庭总收入和纳税能力来合理分配税收负担，调节贫富悬殊的力度不够。实行分类综合所得税制，就是把分类制的源泉扣缴优势与综合制的量能负担优势结合起来，逐步将以个人为主体的纳税申报转变为以家庭为主体的纳税申报，将收入分类过多过细转变为部分性质类似收入加以合并、部分性质不同的收入依然单列，相应调整税前费用扣除和宽免优惠措施，调整税率形式和税负水平。

　　但张广通同时指出，以家庭为单位申报纳税是西方国家的一种普遍做法，但不是唯一申报模式，因为家庭的形态很复杂，家庭内部人与人的关系也很复杂，家庭变化的节奏也越来越快，所以各国实际上采取的是多种申报模式，比如针对单身汉、自由职业者、单亲家庭、夫妻联合申报、家庭联合申报、外国人申报等，并根据不同情况设计了多种申报表，不同申报主体的税前扣除和税率也有差异，当事人的申报身份也可以自由选择，这都是因人而异的实事求是做法。

　　“以家庭为主体进行纳税申报是一种主流形式，但要能行得通，必须对家庭人口、家庭成员类型、婚姻状况、家庭成员的财产收入等征税要件进行认真详细的核实，这是一项工作量浩繁的工程，且充满道德和法律等方面的风险，没有相关部门的协作，没有完善可靠的人口、家庭、婚姻、职业、居民身份、收入来源等基础信息平台支撑，没有居民的自觉配合，没有有效的税源监控手段，公平的税制最终还会走向不公平，居民想减轻家庭整体税收负担的良好愿望也会落空。”张广通向记者表示。

　　基于同样的看法，刘宇卓表示，若纳税以“家庭”为单位，其中“家庭”法律层面的定义比较复杂。而西方家庭与中国家庭的概念完全是不一样的。以父母、子女为单位划分确定为一个家庭纳税单位，还是以户籍为基础来确定，目前我国有多口之家、也有单身一族，纳税单位划分是一个难题。其次，有关纳税人的家庭负担、家庭支出问题，不同家庭有不同的情况、每一个家庭的收支又有自己个性化的处理、如在法律层面上做出细项规定，不仅加大征税成本，也使家庭避税行为复杂化。另外，我国地区间经济发展水平不同也导致家庭负担衡量标准难以确定。

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　　其他国家个人所得税征收模式

　　美国：以家庭为单位纳税

　　美国的个税制度是国际社会公认的比较完善的税制，最初是从南北战争时期开始征收的。美国个税是向低收入者倾斜，对高收入者收取额度较高的税，也就是“劫富济贫”。

　　美国的税收主要以家庭全年收入计算税率，夫妇可以合报，也可以分开报。家庭中不能为自己提供50%以上生活费用的成员，是纳税人所要供养的人，包括儿童、老人和残疾人等。当孩子长大成人后、收入达到一定数额时，就要独立出家庭报税系统(依然可以住在家里)，成为新的纳税人。单亲家庭以收入最高者为报税人，被称为“一家之主”报税人。

　　日本：征税考虑到家庭负担

　　在日本，个税征收非常人性化，充分考虑到了纳税人的家庭负担。日本的个税根据个人所得多少而定，扣除必要的成本以及各种免税项目和税前扣除项目，剩下的按一定税率交个税，收入越高者缴税越多。

　　日本个税的起征点根据家庭成员的人数多少而不同。许多日本人尽管年收入相同，但如果抚养的子女人数不一，需要赡养的老人数量不同，需缴纳的所得税税款也就有很大不同。如果是一对夫妇加一个孩子的工资收入者，起征点为283万日元；如果是没孩子的丁克家庭工资收入者，起征点为220万日元；如果是独身的工资收入者，那么起征点为114万日元。

　　俄罗斯：“一刀切”征税

　　自2001年起，俄罗斯取消了个人所得税三级超额累进税制，转而实行13%的单一比例税率。这一税率比原来累进税制下的最低税率12%高了一个百分点，但由于当年同时降低了养老基金缴纳的一个百分点，因此实际上纳税人的税负并没有增加。

　　除此之外，仅对某些特定收入和非居民纳税人保留了30%和35%两档税率。实行30%税率的收入包括股息收入和非注册纳税人性质的自然人的所得收入。而实行35%税率的收入包括从事博彩、赛马以及其他赌博活动收入；各种博彩、竞赛的中彩、奖金收入和广告收入等超过2000卢布以上的收入部分；从自愿性保险合同中获得的超过《税法典》有关规定的保险赔款；纳税周期内卢布或外币存款超过中央银行规定利率情况下所获得的利息收入；纳税人个人借款所获得的利息收入。

　　本报记者 滕娟

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