国企将分商业和公益性两类 实施不同监管

　　2015年12月29日，国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（下文简称《意见》），明确将国企界定为商业类和公益类，分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。这意味着国企分类改革在2016年拉开大幕。

　　界定商业、公益之别

　　国资委有关负责人介绍，2013年11月召开的十八届三中全会从推动国有企业完善现代企业制度出发，提出了“准确界定不同国有企业功能”的要求。2015年8月，中共中央、国务院联合印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出了分类推进国企改革的总体要求。

　　“此后，国资委会同财政部、国家发改委等有关部门，通过深入调查研究和充分听取意见，起草了《意见》，先后提请国务院国有企业改革领导小组和中央全面深化改革领导小组审议通过，并于12月7日正式印发实施。”该负责人向记者透露。

　　据悉，《意见》立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国企界定为商业类和公益类。这两类企业在改革、发展、监管和考核等方面都将会有不同的政策。

　　对此，知名财经评论员周俊生表示，“在以往对国企的管理中，往往片面地强调市场化，导致一部分承担着公益责任的国企过度追求经济效益，损害了公益事业的发展，加重了民生负担。同时，一些商业性较强的行业也由国企打着公益的旗号唱主角，甚至形成了实质性的垄断，导致消费者享受不到充分的市场竞争带来的好处。实行国企分类改革，为上述问题的解决建立了基础性制度。”

　　中国企业研究院首席研究员李锦也称，国企改革首先要解决的问题就是国企功能定位。虽然《意见》未具体说明哪个行业划归为哪一类，但这在未来的实施细则有望进一步明确。

　　根据《意见》，商业类国企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可由政府调控。

　　上述负责人表示，之所以划分为商业性和公益性两类，一是充分考虑企业经营的多样性、复杂性，分类宜粗不宜细；二是充分考虑企业所属行业特点和实际情况，分类主要依据主业和核心业务；三是充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类原则的前提下，允许各地结合实际，界定国有企业功能类别。

　　在组织实施上，前述负责人表示，按照“谁出资谁分类”的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定与分类方案，报本级人民政府批准。

　　此外，国企分类并不是一成不变的。而是根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，适时进行动态调整。

　　周俊生强调，“在国企分类改革推进的过程中，需要注意的一个问题是，由于国企是由国有资本投资，不管是商业类还是公益类，它们都必须承担一定的社会责任。对于商业类国企来说，尤其要注意的是，不能利用在市场上的强势地位从事不公平竞争，对民营企业产生压制。”

　　两类企业差异化发展

　　根据不同类型企业特点有针对性推进改革，是国企功能界定与分类的重要目的。《意见》对两类企业的改革方向提出了不同要求。“今后，对商业类国有企业，将按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，使其成为充满生机活力的市场主体。”国资委有关负责人介绍说。

　　商业类国企又具体分为三种情况。其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企（简称“充分竞争型商业类国企”），原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。

　　主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企（简称“国家命脉型商业类国企”），要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

　　处于自然垄断行业的商业类国企，要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。对需要实行国有全资的企业，要积极引入其他国资实行股权多元化。

　　该负责人称，“对公益类国企而言，则可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。”

　　不同类型的企业战略定位不同，发展目的和发展路径也不同，《意见》对两类企业的发展方向也提出了差异化要求。

　　对商业类国有企业而言，将优化资源配置，加大重组整合力度，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。

　　该负责人指出，对充分竞争型商业类国企，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。对国家命脉型商业类国企，要合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入，以更好地服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、完成特殊任务等。

　　对公益类国有企业而言，今后要根据承担的任务和社会发展要求，提高公共服务的质量和效率；严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面做出更大贡献。

　　实施不同的监管和考核

　　国企分类后，将实现差异化监管。《意见》提出，对商业类国企，将坚持以管资本为主加强监管，重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全，在改革发展中防止国有资产流失。

　　其中，对充分竞争型商业类国企，重点加强对集团公司层面的监管，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，积极推行职业经理人制度。对国家命脉型商业类国企，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务国家重大战略和宏观调控政策。

　　对公益类国企，将把提供的公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。

　　上述负责人还表示，今后对商业类和公益类国企将按照企业的功能和业务特点确立有针对性的考核标准，分类定责考核。

　　《意见》提出，对商业类国企，要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准，建立年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。

　　这又分成两种情况。其中，对充分竞争型商业类国企，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对国家命脉型商业类国企，合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。

　　“对公益类国企，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，考核中将引入社会评价。”该负责人称。

　　《意见》还要求，有关方面在研究制定国企业绩考核、领导人员管理、工资收入分配制度改革等具体方案时，要根据国企功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施。

　　本报记者 沈漠

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