规范和控制公权力是建设法治政府的重心

　　法治的重心是治官、治权，只有我们各级公权力执掌者行使公权力的行为均受到法律规范和控制，法治政府目标的实现才有希望

　　中国共产党第十八次全国代表大会即将召开。十八大以后，发展、改革和维护社会稳定仍然会是党和国家的中心任务。怎么实现发展、改革和维护社会稳定的目标？可能有很多工作要做，有很多措施要采取，但其中最重要的工作、最关键的措施应是进一步推进依法行政，建设法治政府。

　　不可否认，十年来，我们在推进依法行政，建设法治政府方面的成绩是显著的，是有目共睹的。但这些成绩与国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确定的目标和要求相比，却还存在着较大的差距。

　　打造“八位一体”的法治政府

　　要实现《纲要》规定的目标和要求，建设名副其实的法治政府，需要我们对法治政府进行再认识。

　　法治政府首先是以人为本，保障人权、尊重人权的政府。因此，推进法治政府建设，特别是在当前经济下行，保增长压力增大，推进城市化发展压力增大的条件下，一定要始终想到人权，始终保障和尊重人权，不能为了发展和改革忽视人权，牺牲人权。

　　法治政府是有限政府。推进法治政府建设即要求各级人民政府及其领导干部防止权力膨胀、职能膨胀、机构膨胀。要理顺政府和社会的关系、公权力和私权利的关系。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，凡是市场竞争机制能够有效调节的事项，凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都不要横加干预，乱加干预。政府应尽量通过行政指导和事后监管去取代审批、许可。

　　法治政府是控权政府。推进法治政府建设即要求各级政府及其领导干部要特别注重运用民主制度和正当法律程序控制公权力的行使。政府行使行政决策权，除了应主动接受人民代表机关监督制约外，还应通过座谈会、听证会、论证会、媒体等各种形式和途径广泛听取人民群众的意见。政府除了应受内部层级监督制约外，还应通过向执法相对人说明理由、听取申辩和举行听证，与相对人进行质证、辩论等形式接受外部监督制约。否则，政府就是人治政府或专制政府。

　　法治政府是服务政府。推进法治政府建设即要求各级人民政府多为人民做实事，解民难、去民忧。在当前经济发展遇到各种困难和阻力的情况下，又出现了企业投资难、融资难、产品销售难等许多新问题。政府如果不在解决民生方面拿出有效的应对之策，使公民在吃、住、行和生、老、病、死等基本生活、生存问题上长期看不到希望，那也不可能成为真正的法治政府。

　　法治政府是诚信政府。推进法治政府建设即要求各级政府坚持诚信和信赖保护原则。政府做出任何行政行为，都应依法给予公民许可和承诺，不得随意撤销、废止或改变。如果为了公共利益的需要，政府必须撤销、废止或改变原已作出的行为、许可或承诺，对由此给相对人造成的损失，应依法予以补偿。如果官不诚，则民无信，法治政府的目标不可能实现。

　　法治政府是透明政府。推进法治政府建设即要求各级人民政府应主动公开政府应依法公开的信息，包括各级政府部门的机构设置、职能、办事程序、“三公经费”及预决算等。除此以外，政府也要就各种重大事项、事件、事故作出的决策、决定和处置等及时公开，必要时还应公开说明相应理由。政府如果公布时不及时或者遮遮掩掩，一方面可能引发公众猜疑，甚至导致谣言四起，酿成社会秩序混乱。另一方面，信息不公开，暗箱操作，最容易导致腐败，背离法治政府的基本宗旨。

　　法治政府是责任政府。推进法治政府建设即要求各级政府建立和完善严格的责任制和问责制，使各级各部门政府机构及其工作人员都做到权力和责任统一，有权必有责，用权受监督。出现给国家利益和公民权益造成了损失的情况，一定要查明原因，落实责任，依法依纪追究。如果政府对于违法乱纪的事件和因失职、渎职导致的事故不认真调查、处理，对违法乱纪、失职、渎职的官员不严格追责，法律就会逐步失去尊严，人们就会逐步对法律失去信仰，从而政府将会离法治的目标越来越远。

　　法治政府是依法办事、依法解纷的政府。推进法治政府建设特别是善于运用法治思维和法律手段防范、处理和化解各种社会矛盾和争议、纠纷。处理行政争议、纠纷的最主要的法律手段和途径是行政复议和行政诉讼。但是，这两种解决行政争议、纠纷的主渠道、主途径目前在各地却受到种种限制。我们应从法律上拓宽法治解纷渠道，清除人为设置的法治解纷障碍，保障公民的法律救济权，特别是保障公民的诉权。只有这样，政府的治理方式才能不断实现《纲要》确立的法治政府的要求。

　　建设法治政府是系统工程

　　推进依法行政，建设法治政府是一项不仅涉及政府本身，而且涉及立法、司法和政治、经济、社会体制改革的系统工程。因此，我们还应进行更全面的工作，采取更广泛的措施，以更大的力度加以推进。

　　首先，应进一步加强行政法的立法，争取尽快制定全国统一的《行政程序法》，健全行政法的体系。建设法治政府，没有全国统一的《行政程序法》，缺乏顶层设计，依法行政就会缺乏统一的准则、依据，善治就不可能实现。

　　其次，应特别建立和完善保障各级党委依法执政和人民法院依法、独立、公正司法的体制、机制和制度，不断营造在发展、改革、创新中坚持依法行政、推进依法行政的社会环境。政府依法行政，如果没有各级党委依法执政作为前提，其运作就可能遇到难以克服的困难和障碍。如果没有人民法院独立、公正司法的制约和保障，其进程就随时可能被违法的决定、命令、指示干预，以至走向歧途。

　　再次，应进一步推进形式法治和实质法治的结合，既坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“红线”、“底线”，也创设保障人权和公民人格尊严的“良法之治”的机制。只有坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“红线”、“底线”约束，才能防止某些执政者打着“改革”、“创新”、“先行先试”、“良性违法”、“良性违宪”的旗号恣意滥权；只有创设保障人权和公民人格尊严的“良法之治”机制，才能在公民受到“恶法”（违宪、违法、违反基本社会公理的法律、法规、规章和“红头文件”）侵犯时为他们提供救济的机会和途径。

　　最后，我们应进一步培养和提高全体公职人员，特别是各级领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的理念和能力，使执政者既能在常态社会条件下依法行政，也能在突发事件应对中坚持法治，尊重人权。

　　法治的重心是治官、治权，只有我们各级公权力执掌者行使公权力的行为均受到法律规范和控制，法治政府目标的实现才有希望。

　　（作者系北京大学法学院教授）

　　文｜姜明安

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