广东南海：政经分离改革步步惊心

　　如何破解农村发展困局已成为全国性的一个难题，在力推“政经分离”农村综合改革一年多后，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根用了一个更坚决的说法--“捍卫基层”

　　如何破解农村基层发展困局？

　　在推行“政经分离”农村综合改革一年多后，邓伟根用了一个更坚决的说法--“捍卫基层”。

　　农村“政经分离”改革，是邓伟根到任佛山市南海区委书记后，在最初100天内走完224个村居之后做出的一个决定。这项改革推行一年多后，前来考察、学习和取经的全国各地官员、学者和媒体记者络绎不绝。

　　“对于农村政经分离，有些领导干部担心改革后党组织的领导核心地位削弱，但南海等地农村实践表明，只要处理得好，反而会进一步加强。”9月11日，中央政治局委员、广东省委书记汪洋在佛山综合改革试点工作现场会上表示，广大干部要彻底消除“不愿改、不敢改”等畏难情绪和求稳怕乱思想，提高驾驭改革的领导能力。

　　佛山市委常委、南海区委书记邓伟根在接受《小康》记者专访时也表示，南海农村政经分离改革经过两年的推进，现已到了进一步深化改革的阶段，“最困难时期”已经过去了。

　　“万乱始于利”

　　“在珠三角经济发达的地区，你别小看这些村长书记，虽然不是官，但手中的权力却很大。”南海区丹灶镇石联社区党总支部副书记冯国贰说，早些年，村委会既管村务党政工作，也管经济建设工作，很多事情都是由书记拍板。

　　冯国贰今年59岁，在村委会工作了22年，当了19年村主任。“再当一年就要退休了。”他说，村务工作往往都由村领导决定，以前的管理比较混乱。比如村里要修一条路，建一栋房或搞一个什么工程项目，只要你跟领导关系好，或者谁可以给好处，工程便给你做，完全脱离了市场竞争环节。因此，也出现过了不少问题村官。

　　顺德区陈村镇赤花社区党支部原书记陈志强便是利用征地拆迁之机以及拆迁丈量、制图及计价等职务便利与陈村镇政府拆迁办及居委会工作人员相互勾结，通过虚构房屋、厂房、花棚拆迁项目等方式，共计贪污、侵占征地补偿款等逾千万元。这些发生在基层的腐败行为不仅直接伤害群众感情，有损党和政府的威信，还埋下了诱发群众上访的隐患，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。

　　南海区位于珠江三角洲腹地，紧邻广州，尤其是在广佛同城的概念下，南海与广州不分你我。南海的经济总量在全国区县中排在靠前位置。随着近年来佛山市简政强镇事权改革、城乡统筹发展、城市升级等工作的快速推进，镇（街）权力越来越大，资金投入不断加大，基层建设项目逐渐增多，基层党员干部面临的各种诱惑随之而来，滋生腐败的风险也逐渐增大。

　　2010年7月，邓伟根这位享受国务院特殊津贴的产业经济学博士到南海走马上任。他深入村居调研，让秘书拿了一幅地图，每走完一个村就让秘书在图上“画个红旗”。100天内，他跑遍了南海224个村，认真地写了10多万字的调研日记。

　　邓伟根对基层的情况并不陌生。此前的1998年，他在南海北滘镇当镇委书记。彼时，农村正在开展“村居自治”改革，北滘成为了第一个改革试点镇。邓伟根告诉记者，他来到南海之前做过8年的镇党工作，也是从基层中来，“我也是个农民头。”他笑着说，只有深入到农村中去，才能发现农村存在什么问题，才知道他们到底需要什么。

　　村民自治实行十几年了，但从最近几年来农民上访、群体事件越来越多就可以看出，村居自治出现了问题。邓伟根在走访村居后发现“万乱始于利”，几乎所有的村书记、主任都在反映同一个问题“就是分红困难”。不管是富裕的村，还是落后的村，村民分红都存在着争议，有钱分的可能激烈一点，没钱分的话也会发生争执。邓伟根最后给自己这100天的调研做出一个结论：在接下来的农村改革推进当中，在集体经济问题上，首先要把经济跟政治先分开。

　　2011年，适逢村居三年一次换届的时间点，邓伟根快刀斩乱麻，不管村居有钱没钱，一刀切地在全区开始推动“政经分离”改革。先把所有村居的支部全升格为党总支，并计划把政经分离以后的经济组织变成一个支部，以保证党支部对经济建设的指导地位。

　　来自“内”“外”的改革阻力

　　1992年，南海农村的股份制改造完成以后，村一级的集体经济“经联社”社长，通常由村党支部书记担任，而村支书多兼任村委会主任；小组一级的“经济社”社长，则由村组长担任。两级集体经济组织的领导成员，均不需另行选举，多个职位由一人“一肩挑”。

　　而村干部忙于发展经济，导致村“两委”的社会管理和社会服务职能有所弱化，跟不上南海农村快速发展的需求。“更为严重的是，如果一遇到村民的经济纠纷堵在村委会里，村委会领导忙于处理经济纠纷，整个村委的工作就将全部瘫痪，农村的经济组织绑架了农村的党组织和自治组织。”南海河东社区居委会书记刘绍芬说。

　　“政经分离最重要的一条就是要先把人给分离出来，”邓伟根提出的举措是，“支部书记、村居委员不能兼经联社的社长”。

　　南海政经分离的第一步是选举书记和经济组织领导，为了避免村居自治选举和经济组织领导选举重叠，经济组织的换届时间由过去的三年变成五年。

　　南海区桂城街道平东社区，有着经营加工翡翠30多年的经验，就在平东社区改办公楼附近，一条1000米长的街道两旁密密麻麻分布着几千家翡翠店。2012年6月，平东社区居委会净资产8467.3万元，经联社净资产10750.2万元，整个社区净资产将近2亿元。梁锡棋集平东村民委员会书记、主任、经济联合社社长等众多职位于一身，从2004年到2011年，做了7年的“大领导”，“每年从我一支笔中签走的资金达到5000万！”梁锡棋告诉《小康》记者，去年南海实施政经分离后，他只担任了党总支书记一职，村委会主任和经济联合社社长都通过选举由其他同志担任。

　　“政经分离改革最大的阻力就是观念的转变！”梁锡棋说，以前村里要花的每一分钱都需要征得他的同意，只有他签字后才能拿到资金。

　　村支书不仅要总揽全局，还要承担社会管理、社会建设的职责，同时还得负责集体资产的经营。办公室里每天都有大批的人排着队拿着文件向他请示，很有“领导感”。现在他几乎不参与村里的经济管理，现在用钱的事情不需要再请示他，办公室也冷清了许多。“大部分村领导干部都多少有一些失落感。”梁锡棋认为，事实上，经济权力分离出去是对干部的一种保护，权力过于集中，容易出现“一言堂”现象，领导干部容易犯错误。

　　“以前是直接参与、主导村集体经济，现在的书记更多在行使监督的权力。”梁锡棋说。

　　政经分离改革的阻力除了来自于村干部之外，还有一个更现实的难度“谁有资格获得分红，谁有资格享受村里的公共服务”。

　　近几年来，因为分红问题上访的村民不少，外嫁女一直是困扰农村经济股权分配的重要因素。大沥镇河东社区根据村约，最初规定从本村外嫁出去的女性村民不再享有本村经济分红，后因广东省出台了相关政策文件，外嫁但保留本村户籍的外嫁女也可参与分红。正因政策前后变化，河东社区出现了“上访专业户”，刘绍芬说，符合政策的外嫁女与本村村民已经没有任何区别了，但该上访村民的主要诉求是，要求村里把中间没有政策的那几年的分红也要补偿，如此算下来，他的补偿金额达到60多万。这笔钱是从村集体经济收入中支出，不论可否都必须要征得村民的同意。在刘绍芬看来，村民分红问题也是政经改革中的一个阻力，但他表示，随着措施的进一步细化，这些矛盾是短期性的。

　　南海有户籍人口120万，但享有村经济股权的村民只有76万，这就意味着南海还有四十多万户籍人口不享有村经济股权，他们中大部分是城镇居民。对于村社新增成员是否拥有股权条件，平东社区做出了明确的规定：新生儿的父母双方都是本社股东、新生儿单亲是本社股东，如果另一方是居民，只允许一个小孩子成为本社新增成员，而外来配偶则必须是没有享有原地农村股份的农业户口人员。

　　“76万人口享有农村经济的股权，120万人口享有选举权和被选举权，260万常住人口享受南海的公共服务。”邓伟根说，南海的政经分离改革已度过了困难期，进入到深化改革阶段，下一步还将开展村民股权交易平台，真正实现“治以自治，协同共治”。

　　防村官腐败的“两个平台”

　　石联社区在6月份刚刚完成了一项社区建设的工程，需要支付施工单位40万元工程款，6月底的一天上午，施工单位的工作人员在财务办公室呆了许久，冯国贰听说是来收工程款的，就对财务说，赶紧开支票给人家，别耽误别人时间。但财务却说不是不开，是因为这笔款项丹灶镇政府还在审核，镇政府没有审批，支票是无法打出来的。“经联社不是我一个人说了算，就算有人想搞暗箱操作也没机会。”冯国贰说，相关的集体财务收支，亦需全部在集体经济财务监管平台上操作，镇里和村里对财务监管平台24小时监管。

　　原来，镇政府专门设置了一个集体经济财务监管平台，他们专门负责监管村里的每一笔大资金的走向。这笔40万元的工程款要支出，必须要向镇政府提交承包合同等相关手续材料，经审核无误盖章后才可取出。

　　“即使是书记、社长签字了都没法取出资金。”冯国贰说，除了开支，村里的收入也更公开透明。实行“政经分离”后，石联有关土地、物业出租等方面的事项，先要经过党总支部审核，再通过集体资产交易平台公开上网招标，交易信息“明明白白”。而早些年，石联社区卖给政府、房地产开发商的土地达到6000亩，平均5000多元一亩。现在村里基本不会再卖土地了，有空闲地块，也是通过集体资产交易平台公布信息。今年5月份，石联社区以底价16000元每亩每年出租20亩土地，在交易平台公布之后，一位来自桂城的老板最终以16100元每亩每年租用30年建造工业厂房。

　　在南海各个村居里，现在基本形成了以社会公共管理为主的党政办、综治办、事政办三个办公室和经联社的村居主体行政架构。三个办公室保证了村居政务的正常运行，以集体资产交易平台和财务监管平台的两个平台保证了经联社的公开透明，在一定程序上杜绝了腐败问题的滋生。

　　“村居主体架构格局之变、村居经济转型、党务建设和均等服务是南海综合改革的四篇大文章！”邓伟根说，政经分离是南海发现问题而选择的一条解决问题之路，走到今天，可谓压力重重、步步惊心。作为南海的自选动作，它备受非议，遭遇冷漠。但南海没有退缩，因为南海坚信自己是在走一条必须走的道路。

　　9月11到12日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋，广东省省长朱小丹率领全部常委及广东21地市一把手，在顺德南海开展综合改革试点工作现场会。汪洋在工作现场会上表示，多权集于一身的村干部，容易陷入利益矛盾纠纷的漩涡，如果不推进农村综合改革，从根本上解决农村问题，那就会出现更多的“乌坎事件”，汪洋对参与现场会议的21地市一把手说，各地要因地制宜，根据本市的实际情况，坚定不移地推进以“政经分离”为重点的农村综合改革，对符合条件的村居党支部可按程序升格为党总支或党委，把党组织延伸至所有经济组织，实现基层党组织和党员管理服务全覆盖。

　　在现场的邓伟根感觉一块石头落地了。他后来对《小康》记者说，“南海综合改革选择了一条最艰难、最复杂，也是最基础的农村综合改革之路，现在看来似乎是走对了”。

　　文｜《小康》记者 刘建华 实习记者 黎莉芩 南海报道

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