对现行地方政府融资平台的几点思考
- 来源:银行家
- 关键字:地方,政府,融资,思考
- 发布时间:2010-04-26 14:10
尽管融资平台名称不尽相同，组成形式多种多样，运作模式各异。但经过梳理和归纳，我们认为地方政府融资平台应该具备以下几个特征：一是由地方政府主导或绝对控制；二是主要功能是融入资金；三是地方财政直接或间接地为融资承担责任或提供担保；四是所融资金主要投入基础设施建设和准公益性项目。
上述四个特点准确地概括了地方融资平台，且四个特点之间有着密不可分的逻辑关系。从各省市投融资公司在资本市场上发布的公开信息（企业债券募集说明书）看，地方政府主导或者绝对控制融资平台的决定因素和主要表现有：一是注册资本金(基本是100%)来源于当地政府、发改委、财政局或者国资委。二是高管与当地政府有着千丝万缕的联系，有的是前任政府官员，有的是现任政府官员。比如北京国有资本经营管理中心8名领导成员中，有6名是北京市国资委现任领导，还有1名曾任市政府官员。三是公司主要负责人由政府任命，公司对地方政府或国资委负责。四是当地政府决定重大项目的融资决策和资金投向。
我们认为，地方政府融资平台的出现有其合理性，在城市化过程中，特别是在2009年应对金融危机中，发挥了积极作用；但由于其运作过程中存在的政企不分、管理不规范、信息不透明、资产负债率过高、多头举债等种种问题，对其应予以高度关注。
但在对其规范之前，首先应该思考几个问题：一是地方融资平台到底存在哪些问题，哪些问题是制度层面的，哪些问题是操作层面的；二是地方融资平台过度借贷会导致哪些风险，会不会在短期内爆发；三是如何规范地方融资平台。
地方政府融资平台存在的问题
关于地方融资平台当前存在的问题，主要有信息不透明，运作不规范，资产负债率高，主营收入低、主要依靠财政补贴，市场化运作程度低等。
信息不透明主要表现为地方政府融资负债信息不透明与融资平台公司信息不透明。由于对融资平台总体情况没有比较准确的统计和披露制度，导致地方政府难以从全局角度出发，有效控制融资平台的负债规模及其可能带来的财政风险；此外，还导致地方政府融资状况缺乏上级政府、地方人大和社会的监督。从平台公司本身情况看，存在“一级财政多家平台”、“一个平台多个项目”、“一个平台多家贷款”等现象。信贷市场上本来就存在信息不对称现象，在银行对融资平台的贷款行为上，更加剧了这种信息不对称。首先，地方政府本身的可支配收入及负债情况（负债分为显性负债、隐性负债、或有负债等）没有明确的统计。其次，银行难以了解平台的负债及担保的具体情况。即使平台以同一项目多头贷款，银行在系统上只能查到其贷款余额，而查不到具体贷款的项目情况。再次，融资平台统借统还，下面有多个项目，无法将贷款与项目对应。如此而来，最后导致了借款资金实际上完全脱离了借款人的监控。
融资平台运作的不规范则表现主要为：一是很多融资平台都是采用“1＋n”的形式，“1”个公司（集团）承担融资任务，而“n”个分公司（公司）承担各个项目的建设，公司（集团）统筹调配资源和资金，贷款与项目无法对应，这类似于前几年被银监会叫停的“打捆贷款”模式。二是存在虚假出资、美化资产负债表、重复抵押、互相担保等不规范、不合法的行为。三是通过各种形式弥补项目资本金不足的问题。例如，我国的固定资产投资项目采取“项目资本金”制度，银行贷款不能作为资本金。而融资平台采用“银政信”的形式，银行将信托理财计划出售给高端客户，地方政府承诺回购，募集来的资金由信托托管，再由信托以股权形式注资平台公司。如此，银行资金就实现了从不能作为资本金到能作为项目资本金的转变。
从主要财务指标来看，平台公司的经营状况不佳。一是资产负债率高。从全国情况看，省、市、县三级政府融资平台的资产负债率平均为61.5％、59.2％和57.8％，总体水平在60％左右，普遍偏高，此外，一些融资平台还存在负债高于资产的情况。二是赢利能力较低，主要以政府补贴为主。据人行对3800多家政府融资平台公司的调研，截至2009年5月底，融资平台总资产9万亿元，平均资产利润率不到1.3％。主营业务收入低、主要依靠财政补贴。全国来看，平台主营业务收入占资产比重约7.9％，政府补贴收入占利润总额的48.7％；而且，平台层级越低，主营收入占比越低、政府补贴占比越高。三是从平台偿债资金来源看，依靠企业自身赢利和投资项目收益偿还的比例仅为10.8％和15.6％，其余73.6％均是依靠财政预算、政府回购、偿债基金等方式偿还的。
此外，地方政府融资平台还存在政企不分、市场化运作不足、公司治理结构不健全等问题。现有不少融资平台企业经营活动少，且大部分经营活动受政府管控，而且不少融资平台公司与地方政府有关部门“一套人马，两块牌子”，本质上是事业单位，政企不分，缺乏现代公司治理结构。此外，尽管许多融资平台是按照《公司法》成立的独立法人，也设立了董事会和监事会等机构，但与地方政府或其部门的关系和界限并不清晰，很难做到自主经营、自负盈亏，市场化运作。
地方政府融资平台的运行风险
关于融资平台可能带来的风险，一是地方财政风险，二是金融风险，即银行不良贷款剧增可能带来的影响金融体系稳定的风险。地方财政风险，就是由于地方融资平台过度负债，在无法以项目收益或公司经营收入偿还的情况下，都成为地方政府的隐性负债，在地方财政收入不可持续增长或宏观经济发生变化的情况下，地方政府无法还债的违约风险。因为当前地方政府用于基本建设的资金主要来自于土地出让收入，不具备可持续性。土地出让收入等于是一次性收取70年的土地出让金，尽管增长了短期的财政收入，但由于透支了未来的土地收益，不具备可持续性；而且宏观经济和房地产市场的波动也会影响到土地出让收入的稳定性。
金融风险来自于地方融资平台的不良贷款积聚带来的银行风险，从而导致金融体系的不稳定。地方政府存在的投资冲动与追求短期政绩的行为，都无法避免存在重复建设、低效率投资的问题，根据经验，固定资产投资的大幅度增加，往往就意味着银行不良贷款率的增加，因为大部分的投资都是靠银行信贷支持的。在中国当前主要依靠银行贷款的间接融资模式下，银行体系不良资产的堆积必然会影响到整个金融体系的稳定，甚至宏观经济的稳定。
但是，我们也要客观地来看待融资平台可能带来的财政风险、金融风险等系统性风险。从政府负债水平看，尽管地方政府平均负债水平（政府负债/地方财政收入）高，据某大型银行内部估计，约为60％（省级40％、地市级65％、县级80％），但从全国整体负债情况看，加上地方融资平台的贷款余额6万亿元，2009年底负债率（总负债/全国GDP）约为35.4％，仍然低于一些发达国家的负债率（2008年底，美国232.6％、德国65.9％、韩国46.8％、日本41.9％）。从银行不良贷款来看，融资平台类贷款的不良贷款率相对较低，根据国开行对融资平台的内部报告，尽管融资平台平均负债率接近60%，但不良贷款率却仅有0.6%，低于国开行平均贷款不良率。另据统计，中部某省的融资平台不良贷款率也仅为1.18％，比同期中小企业贷款不良率分别低1.3和2.4个百分点。此外，从融资平台的银行贷款风险形成看，一般要经过3～5年的潜伏期，信贷风险形成周期长。而且，多年来，监管机构和商业银行在贷款风险控制方面已积累了丰富的经验，商业银行风险管理制度不断完善。尽管银行不良贷款率可能有所上升，但商业银行体系可能通过加强风险管理，合理平衡信贷结构，将风险控制在一定范围内。
除此之外，融资平台系统性风险的出现主要取决于以下两个因素：一是融资平台新增贷款规模能否得到有效控制；二是经济是否会大起大落，地产市场是否会停滞。从当前情况看，银监会要求商业银行严格执行“三个办法一个指引”（《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》），特别是对于融资平台的新增贷款的审核越来越严格，自然新增贷款会随之减少；此外，国家发改委也明显放慢了对城投债的发行审核。而从宏观经济及房地产市场看，国际经济已基本从金融危机中复苏，另外我国还处在城市化的进程中，我国经济及地产市场出现大起大落的可能性较小。总之，只要2010年融资平台类的新增贷款得到有效控制，宏观经济不出现大起大落，加上即将出台的地方融资平台管理办法，我国出现财政及金融风险的概率很小。
关于地方政府融资平台的规范
关于融资平台的规范，则涉及到短期和长期的问题，短期之内，是地方政府以及融资平台的问题，即如何规范地方融资平台的行为、控制平台贷款过度扩张、保证银行贷款的质量、加强地方政府负债的监测等。长期来讲，则涉及到中央政府与地方政府之间的财政分权问题，是地方政府投资、融资的问题，就是要从体制机制上抑制地方政府的投资冲动，努力拓宽地方政府的财源，增加地方政府的合法融资渠道。
短期内，首先要规范融资平台的投融资行为。一是制订相关法律法规，对融资平台进行准确定位，将其融资投资活动限定在一定范围内，如城市基础设施和公益事业领域。二是做实资本金，限制负债率。对融资平台的资本金及资产到位情况进行统一检查，要求地方政府探索通过国有股减持、资产划拨、股权转让等形式做实资本金，提升融资平台的财务状况。此外，监管部门在综合考虑各地财政经济状况及融资平台自身情况的前提下，合理制定融资平台的负债率限度，避免过度负债。三是健全公司治理结构，提高管理人员素质。
其次，明确地方政府的责任。一是要求地方政府梳理整顿地方融资平台，区别对待，保留公益性和半公益性质的融资平台，将经营性质的融资平台推向市场。二是明确地方政府对融资平台的债务责任。融资平台名义上虽是企业，但实际上是政府的一部分，地方政府应该是平台所负债务的最终责任人。融资平台的举债行为也要经过地方政府和当地人大的批准。三是明确地方政府的债务统计和公开的责任。要加强地方政府融资平台的融资状况的统计，建立地方政府资产负债表，把分散在各个融资平台的融资活动纳入到政府资产负债表的整体框架之中，并定期向人大汇报，向社会公布，接受各方面的监督。
再次，商业银行要加强对融资平台类贷款的控制和管理。一是要严格执行监管部门的办法、指引和相关规定制度。二是加强融资平台的风险评估，全面评估项目风险、平台风险和财政风险。三是控制融资平台类贷款的集中度。四是加强对融资平台贷款使用方向的监管，防止贷款在项目之间挪用，切实保证银行贷款的安全性和可控性。
长期来看，要解决地方政府融资的问题，首先要从体制机制上抑制地方政府的投资冲动。一是合理划分各级政府事权，明确界定地方政府的基本建设职能及其范围。二是改进地方政府政绩考核体系，将以经济增长（GDP）为主的考核体系变为以公共服务、民生、经济增长等综合考虑的政绩考核体系。三是建立地方政府基本建设预算和绩效考评制度，加强对政府投资项目的社会效益、经济效益的客观评价。四是完善地方政府重大投资项目的决策制度。
最后，要努力拓宽地方政府的财源、给予地方政府的合法融资渠道。一是合理划分财权，深化财政体制改革。建立完善“事权与财权对等”的分税制度和转移支付制度，积极探索建立以财产税为主体的稳定的地方政府财政收入体系。二是在时机合适的时候，修改《预算法》，赋予地方政府举债权。因为从国际上看，很多国家允许地方政府发行债券，甚至允许地方政府直接向银行贷款。而我国正是害怕地方政府过度负债形成财政风险，才一直不赋予地方举债权，但不允许举债，并不代表地方政府就没有负债行为。反而目前存在的地方政府的非正规融资和隐性负债没有约束，难以监管，资金缺乏监督，投资效率低下，而且还导致了地方政府信用缺失等问题。正所谓“开后门不如开前门”，允许地方政府通过发行地方政府债券（市政债）为基本建设融资更有利于提高政府负债的透明度和债务资金使用效率，而且还有利于监管；同时地方政府作为信用主体也会受到评级机构的跟踪评级和投资者的“以脚投票”的激励，避免了信息不对称和道德风险的问题。
(作者单位：中国社会科学院研究生院)
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