以PPP推动基础设施及公共服务领域投融资体制改革

　　一、引言

　　2014年9月25日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义，尽快促进PPP模式在国内基础设施及公共服务领域的发展。《通知》中还指出PPP模式对促进经济转型升级、支持新型城镇化建设、加快转变政府职能、提升国家治理能力、深化财税体制改革和构建现代财政制度都具有重要意义，且明确提出需要从做好项目示范工作、履行财政管理职能、加强组织和能力建设等多方面展开对政府和社会资本合作模式的推广和发展。

　　财政部下发的通知实际上是为了贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，目的是拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进PPP模式发展的制度体系。此前，中央城镇化工作会议也相应提出“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。国务院办公厅印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中规定地方政府对其举债的债务负有偿还责任，中央政府将实行不救助原则，且明确指出要推广使用政府与社会资本合作模式。这一意见将促使地方政府加强资金使用和监管，并加紧吸收民间资本以促进基础设施和公共服务领域的发展。日前，国务院常务会议决定再次修订政府核准的投资项目目录，改革投融资体制，持续推进简政放权，这对企业实现自主投资、更好适应地方发展、释放巨大潜力具有重要意义。

　　这些政策的陆续出台显示我国在投融资体制方面将要进行重大改革，同时，这些政策为发展PPP模式提供了有利的政策环境。由此不难预见，未来PPP模式将成为我国基础设施建设和公共服务领域发展的重要实施模式之一。

　　二、PPP模式发展现状

　　近20年来，PPP模式被广泛应用于英国、美国、法国、澳大利亚等发达国家基础设施和公共服务领域并取得了成功应用和推广，其应用范围涵盖交通、科技、医疗和教育各个领域。由于其自身优势，PPP模式得以在各个领域广泛应用。近年来，随着我国经济迅猛发展，城市基础设施及公共领域发展研究也得到推进，PPP模式由此被引入国内，但因其刚刚起步，在基础理论研究、法律法规完善等方面面临一些列挑战：

　　（一）PPP模式相关理论研究欠缺

　　由于PPP模式的研究起步不久，包括PPP模式理论基础、政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、项目磋商过程以及合同文本、风险分担机制、项目评估、分行业的案例研究、财务结构、项目监管和仲裁机制等，这些都需要相关研究机构和组织进行积极深入探索。

　　（二）缺少完善和统一的法律法规

　　PPP作为一种合同式投资方式，需在法律层面上对政府和私人部门所需承担的责任、义务和风险进行明确界定而保护双方利益。但国内目前无成文相关法规。针对PPP项目运作诸多问题，如特许授权形式、特许授权文件与其他合同关系、项目运作中风险管理等均未有完善条文规定。而国际上现有的PPP项目融资惯例与国内现有法律法规有某些冲突，不能完全照搬。可见，法律不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。

　　（三）政府角色难以转变

　　PPP模式实际上是在具有自然垄断特征的公共事业领域引入竞争机制，其实现关键要依靠政府职能的合理定位和有效执行。传统融资是由政府部门以财政拨款或发行债券形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种包揽性的投融资模式使国家成为项目投资的唯一投资、决策和经营主体。PPP模式则需要政府由以往的主导角色转变为与私人企业合作的角色，这一转变过程要求政府对投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便其更好的发挥监督、指导以及合作者的角色，政府这种实践转变过程是有一定难度的。

　　（四）缺乏专业化机构和专业人才

　　在中国PPP仍属于新鲜事物，其内容复杂，涉及设计、建设、经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各个领域，需要复合型人才和专业化队伍才能运作，也需要专门机构负责参与PPP项目事务。而国内缺少按照国际案例进行工程项目管理的人才，也没有足够经验建立专业机构。

　　（五）私营企业整体素质不平衡

　　国内相当一部分的私人企业是依靠房地产、股市完成原始资本积累，这对公司发展、国家宏观经济发展缺乏长远战略眼光。再者，很多私营企业往往只注重经济效益，将利润最大化视为唯一发展目标，这也是私人企业难以走向公共事业投资领域的一个重要因素。此外，国内许多私营企业在信用水平、企业管理、产业组织、资本和人力资源等方面还存在严重缺陷。因而，对于基础设施建设及公共服务领域，尤其是关系到国计民生的重大公共项目，需要对这些参差不齐的私营企业提出高标准、严要求。

　　（六）价格和投资回报率的难以确定

　　基础设施及公共服务会存在一个矛盾，公众期望优质廉价的公共产品或服务，私人投资者则是期望获得更多利润，政府部门会夹在中间。私人投资者期望获得更多投资回报，就会存在提高公共产品或是服务价格的冲动。政府部门一方面缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析，一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。此外，PPP项目一般建设周期长、投资大，面临诸多不确定因素，投资者往往又要求政府提供固定投资回报率。一些政府自主性过大，部分地区求财若渴，导致不少地方政府承诺过高的投资回报率，最终导致项目承受经济损失。

　　由此可见，如何有效解决PPP发展的制约因素，发挥其独特优势，顺利推进PPP模式在国内发展对国内投融资体制改革、推进城市基础设施及公共服务领域发展研究都具有实际意义。

　　三、国外典型案例及分析

　　在国外多年来一大批项目运用了PPP模式，积累了丰富的经验和教训，十分值得我们关注和借鉴。

　　（一）英法海峡隧道项目

　　英法海峡隧道也称英吉利海峡隧道，是横穿多佛尔海峡连接英国多佛尔和法国桑加特的一条铁路隧道，由三条长约51km的平行隧洞组成，耗资约100亿英镑，是世界上规模最大的私人资本建造工程项目。1986年英法政府与英国海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司组成的联合体签署特许权协议，授权建设经营海峡隧道55年，到期后，隧道归还两国政府的联合业主。

　　由海峡隧道集团和法兰西曼彻公司股东组成的TML联营体作为该项目总承包商，负责施工、安装、测试和移交运行。这两家公司联合成立的合伙制公司——欧洲隧道公司作为项目运营主体，负责运行和经营，并与TML签订施工合同。特许权协议还规定两国政府为欧洲隧道公司提供必要的基础设施，且该公司有权执行自己的商业政策，包括收费定价。两国还承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道。

　　项目最初投资预算为60.23亿英镑，由英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司各出资79%和21%。海峡隧道项目的推出，主要出于推进欧洲一体化的政治考量，但在建设和运营过程中，相关机构对项目缺乏足够的监督管理和必要支持。两国虽承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道，但由于项目建成后轮渡、航空等传统跨越海峡方式的价格竞争影响了欧洲隧道公司的收入，无法保证隧道经营者因“项目唯一性”而获得稳定的投资回报。

　　此外，英法政府在建设期间要求增加安全管理和环保措施导致了施工成本增加和工期延迟，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的营运许可证书，使得隧道正式开通时间一拖再拖，项目现金流进一步恶化。在项目公司要求下，两国政府最终于1997年同意将特许期限由55年延长至99年，但项目公司在运营的前十几年背负了巨大的财务负担，苦苦经营，最终于2006年不得不申请破产保护。2007年7月，债务重组后的欧洲隧道集团在伦敦和巴黎交易所上市，接替欧洲隧道公司负责隧道的经营。

　　英法海峡隧道项目的失败原因是多方面的，从规划最初对海峡隧道需求预测不足、竞争市场分析不透彻、建设和运营过程缺乏合理的风险监督和管理机制以及无法采取有效应急机制等都会带来项目的失败。如何能预防和解决这些隐患是理解和应用PPP模式需要重点关注的研究领域。

　　（二）印度港口项目实施公私合作制

　　20世纪80年代以来，印度为促进经济快速增长，不断放松产业管制，加大对外开放力度。印度在基础设施建设方面面临的挑战异常艰巨。以印度特大型城市孟买为例，1800万居民中，仍有1000万人拥挤在贫民窟中；2000公里的街道上，仅有350公里铺有路面；3条地铁线路每天要运输6500万名乘客，有时车上1平方米的面积就要挤15个人[3-4]。对基础设施的极度匮乏是阻碍印度现代化发展的重要原因之一。

　　解决基础设施匮乏的关键就在于加大投入，印度政府自90年代以来财政赤字现象就一直非常严重。据统计，90年代初期，印度财政赤字占GDP比重高达6.6%，到2003~2004年，该指标仍然停留在4.6%的水平[5]。为此，印度政府只能另辟蹊径，寻求社会力量支援。以印度港口建设为例，印度计划委员会在2005年指出建造加瓦拉尔尼赫鲁港口、高知、金奈、哈尔迪等港口以及计划另外8个港口的增扩改造，12个港口的现代化改造，这些项目的资金非常之高。为此，印度计划委员会决定由政府部门起草为私人投标商制定特许权协议，同时印度政府还决定，未来所有的新港口建设都将优先考虑公司合作建设方式。

　　为发展公私合作制，印度政府采取一些具体做法，例如，在政府财政部门经济事务司组建一个专门公私合作项目组，负责提出相关政策建议及协调各个部门活动；组建印度基础设施金融有限公司，负责向道路、港口、能源和电信等基础设施项目提供长期性金融支持。同时，对中央政府和邦政府在公私合作的项目中的职责划分进行明确规定。此外，印度政府在基础设施和公共服务领域采用的公私合作制的实施形式十分灵活丰富，包括BOT（建设-运营-转交）、BOOT（建设-运营-拥有-转交）、BOLT（建设-运营-承包-转交）等多种合作形式。除此之外，还有合作特许权、租赁合作等形式。

　　自2000年以后，印度在基础设施和公共服务领域中加大实施公私合作制力度，在实施的公私合作项目多达86项，分布在12个邦和3个中央机构中[6]，印度基础设施领域在所有公私合作项目中的比例是最高的，多达74%[7]。世界银行统计表明，仅就基础设施领域涉及到的公私合作项目的总金额而言，印度在发展中国家（或转型国家）中排第5位[8]。总的来看，印度实施公私合作制以来，的确取得了比较明显的成效。

　　借鉴国外发展PPP的成功和失败经验，结合我国独特的国情以及目前国内在城市基础设施及公共服务领域已有的实践，采取有效发展手段和建议，必能以有效且科学的方式推动公私合作项目，推进国内投融资体制改革，促进基础设施及公共服务领域发展。

　　四、我国PPP模式发展建议

　　作为一种新的融资模式，PPP的发展不可能一蹴而就，这需要相关部门做好相应推广政策和方案，按部就班发挥其优势推动PPP模式发展，结合国外PPP模式的发展经验，可以从以下几个方面推进PPP发展，促进国内投融资体制的改革。

　　（一）增强基础理论研究，培养专业化人才

　　各级政府机构和社会组织需要加强对PPP模式基础理论、政策支持系统、组织机构、合同文本、风险分担机制、项目评估、财务结构、项目监管和仲裁机制等各方面基础研究，结合国际经验、国内实践，为推广PPP模式提供坚实理论基础。同时，也需要培养专业性复合型人才，满足对专业人才和专业化队伍的需求。

　　（二）完善相关法律制度

　　清晰完善的法规法律是保证PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。建立完善法规制度是国内推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。在法律层面上需要对政府和私人部门在项目中需要承担的责任和风险进行明确界定，保护双方利益。只有通过法律法规才能对双方进行有效的约束。

　　（三）做好政策安排和项目示范宣传

　　政府部门在推广运用政府和社会资本合作模式中扮演着举足轻重的作用。政府部门首先要做好政策安排，为发展PPP模式提供优惠的政策环境。各级政府部门需要宣传和推广PPP模式理念和方法，遵守政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，在城市基础设施及公共服务领域如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、轨道交通、医疗等领域中优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，运用规范的PPP模式新建或改造一批基础设施项目，作为推广PPP模式的示范。

　　（四）加强财政管理和风险管理

　　PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等过程都涉及财政管理。推广运用PPP模式对财政管理提出了更高要求。各级政府财政部门需要根据财税体制，按照公开、公平、公正原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展。同时，项目涉及多方利益，更需加强对整个项目的风险管理，力求做到从事前、事中以及事后对风险进行预防和处理。

　　（五）加强组织机构和机制建设

　　政府部门需要积极研究设立专门机构，履行政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责相关任务。也要建立多部门合作的协调机制、债务风险管理机制、财政补贴管理机制等各项重要机制以形成工作合力，确保PPP项目高效、顺利实施。

　　（六）做好定价策略和投资回报率研究

　　基础设施及公共服务必然会存在收费问题，私人企业也会要求投资回报率，如何合理确定定价策略和投资回报率直接关系到公众需求、项目收益以及私人投资者的回报。如何能够在两者之间获得平衡，既满足公众对基础设施及公共服务水平的合理需求也能为投资者提供良好的回报以吸引更多的私人资本注入，达到一个良性循环的过程对政府推进政府与社会资本合作模式具有重要意义。

　　五、总结

　　政府和社会资本合作模式（PPP）是具有长远发展前景的一种新的投融资模式，在推进初期，必然有不适应性。必须针对国情及其发展制约因素，结合国内实践和国际经验，不断克服存在的障碍，完善发展的体系和制度，大力发展和改进这一模式，促进国内投融资体制改革、城市基础设施及公共服务领域发展，并最终促进社会经济稳步健康发展。

　　主要参考文献：

　　[1]陈柳钦.运用PPP模式进行城市轨道交通建设融资[J].中国市政工程，2006，3：023.

　　[2]曾晖.我国基础设施PPP模式的应用研究[J].云南财贸学院学报：社会科学版，2006，20(4)：57-58.

　　[3]纪彦军.我国PPP模式及其发展瓶颈研究[D].重庆大学，2007.

　　[4]王学人.印度基础设施及公共服务领域的公私合作[J].城市问题，2009，3：90-92.

　　[5]小岛真.印度的经济发展与存在的问题[J].经济资料译丛，2006(2)：21-29.

　　[6]Nataraj G.Infrastructure challenges in South Asia：the role of public-private partnerships[R].ADB Institute Discussion Papers，2007.

　　[7]Anuradha Bhasin.Public Private Partnership for Infrastructure Development：Lessons for India.Connexions.2006(5)：2-4.

　　[8]legislative and institutional framework for public-private partnershipsin India.http：//www.thegbcweb.org/leadersforum/en/documents/PPP_India_Framework_eng.pdf 2007

　　胡昊 谢忻玥（上海交通大学工程管理研究所）